Javier Pérez Royo (Sevilla, 1944), catedràtic de Dret Constitucional, ha arribat a la conclusió que no es pot esperar cap reforma que millori la Constitució espanyola aprovada el 1978. I per això ha titulat el seu darrer llibre 'La reforma constitucional inviable' (Los Libros de la Catarata, 2015). Un títol i una conclusió que resten arguments als qui defensen que la reforma constitucional és la millor manera d’acarar el conflicte de l’encaix entre Catalunya i Espanya. Considera que l’alternativa és reforma o desintegració i que la 'sort ja està jugada'. I no en el sentit que a ell li agradaria. Ha estat candidat efímer de Podemos. Ha renunciat a encapçar-la la llista d'aquesta formació per Sevilla després d'acceptar-la inicialment.
Perquè és tan important que els països tinguin Constitucions?
La Constitució no resol cap problema però sense ella no se’n resol cap. A cap país del món, la Constitució dóna resposta a cap problema concret dels que se’ns plantegen en la convivència però és la norma que permet que es pugui donar una resposta política i jurídicament ordenada a tots els problemes que es plantegen. És el sine qua non, la premissa necessària perquè es pugui donar aquesta resposta als problemes que planteja la convivència.
El 1978 es va fer la millor Constitució possible en aquell moment?
Possiblement. La Constitució es va fer en les condicions que es va fer, amb un règim nascut d’una guerra civil, amb tots els aparells de poder funcionant i davant una oposició desarticulada, pràcticament sense consistència i amb una població molt passiva, molt atemorida pel record encara molt viu de la guerra. Com a conseqüència es va arribar a un pacte amb un desequilibri extraordinari. Amb tot, no va ser un mal pacte. Va permetre sortir del conflicte pitjor que ha tingut la societat espanyola els darrers dos segles d’una manera relativament pacífica. Va permetre anar construint un Estat democràtic, incorporar-se a la Unió Europea, que per primera vegada la diversitat territorial d’Espanya quedés reflectida no a la Constitució però sí al conjunt de la Constitució i els Estatuts d’Autonomia. Va permetre avenços importantíssims en matèria de drets civils, com el divorci, l’avortament, el matrimoni homosexual. Es va reconèixer el dret a l’educació, que no s’havia fet mai, i moltes coses més.
Aquests trenta anys després de la mort de Franco i fins el 2010 han estat els millors de la història d’Espanya i, en conseqüència, la Constitució ha fet un bon servei a la societat espanyola. Però es va fer en les condicions que es va fer i ara aquestes condicions pesen ja de forma extraordinària i ja no correspon en absolut a allò que és avui la societat espanyola.
A partir de quin moment es fa imprescindible reformar-la?
S’haurien d’haver anat fent reformes. L’evidència empírica de què disposem en l’àmbit del Dret Constitucional ens ensenya que un Estat no està estabilitzat constitucionalment fins que no fa ús de la seva reforma amb regularitat. És el senyal característic que un Estat s’ha normalitzat constitucionalment.
No és fàcil fer reformes de la Constitució. Ha costat a tots els països del món. Les monarquies parlamentàries del nord d’Europa han fet ús de la reforma de la Constitució al llarg dels darrers dos segles, sense que es produís cap mena de buit. Als països que van deixar de ser monarquies i van passar a ser repúbliques els ha costat més. Li va costar moltíssim a l’Alemanya de Weimar, tot i que després s’ha normalitzat. A França també va costar molt posar-la en marxa. Es van fer molt poques reformes al començament. A partir dels anys setanta ja es fan amb més normalitat. En general, a tots els països europeus s’ha acabat imposant la pràctica de la reforma constitucional.
A l’occident d’Europa és on s’inventa la Constitució escrita com a document jurídic i Espanya és dels països d’aquesta zona que té l’assignatura pendent de ser capaç de fer reformes de la Constitució i no veure’s condemnada periòdicament a processos constituents perquè ha saltat per l’aire el sistema polític anterior.
Ja hi ha precedents de fracassos en la reforma de la Constitució.
Ara estem en la segona restauració. Després de la primera, el 1876, des de finals del segle XIX i els primers anys del segle XX, pràcticament totes les instàncies de relleu acadèmiques, polítiques, intel·lectuals i universitàries no deixen de parlar de la necessitat de reformar aquella Constitució. Però no es va fer cap reforma, va arribar el 14 d’abril de 1931 i la Constitució de 1876 va saltar per l’aire.
Ens està passant el mateix, amb les grans diferències que hi ha entre aquella època i ara. Espanya és el país del món on més es parla i s’escriu sobre la reforma de la Constitució. N’estem parlant tot el dia i, tanmateix, no es fa i la meva impressió és que no es farà. Estem davant el risc enorme que la Constitució acabi implosionant. No és que hi hagi un moviment per carregar-se-la. És la pròpia Constitució que s’està destruint perquè, simplement, no es renova. Allò que no es renova acaba perdent la legitimitat i, en política, quan es perd la legitimitat es perd tot.
Vostè diu que l’alternativa és 'reforma o desintegració' i també que 'la sort ja està jugada'. Hem d’entendre que anem cap a la desintegració?
Exactament. I Catalunya ens està mostrant el camí. Ja a les eleccions de 2012 es va començar a manifestar la desintegració del sistema polític català. I a les de 2015 s’ha evidenciat molt més. El sistema polític català en tant que forma part del sistema polític espanyol es troba en una cruïlla de la qual no se’n sap sortir. El que està passant a Catalunya anticipa allò que passarà a Espanya. No sé si amb la mateixa intensitat en les generals de desembre o en d’altres posteriors.
José María Aznar ha dit que de reforma ni parlar-ne. El Partit Popular n’està absolutament en contra, no contempla aquesta possibilitat. Si Mariano Rajoy tingués un atac de lucidesa, el seu partit no el seguiria. Aquestés un dels motius pels quals la reforma de la Constitució no es pot ni tan sols plantejar.
Estem amb una Constitució que no és capaç d’expressar la complexitat de la realitat espanyola, que no serveix perquè la societat espanyola faci una síntesi política que permeti que s’autogoverni i al mateix temps no podem reformar-la. Em temo que la fi d’aquesta Constitució sigui la mateixa que la de 1876. De forma diferent, perquè la història no es repeteix mai d’una manera idèntica, però em temo que implosioni, s’enfonsi i deixi de ser reconeguda com a pròpia pels ciutadans.
És a dir, que els que defensen que una nova Constitució federal és la solució de la cruïlla catalana ho tenen complicat perquè la seva reforma en aquesta direcció és impossible.
D’altra banda, del nacionalisme català, que ja no s’expressa en clau d’autonomia sinó que ho fa en clau independentista, no arriba cap proposta de reforma de la Constitució. L’únic partit consistent que proposa aquesta reforma és el socialista. I estem davant un partit socialista que ha perdut molta força a Catalunya i que ja no és el partit que va estar a la transició i va dirigir l’estat espanyol durant la major part d’aquests anys de democràcia.
La reforma exigeix una voluntat molt àmplia de coincidir en el diagnòstic que el sistema polític no pot seguir tal com està i que els ciutadans hi estan deixant de creure a grapats. I a partir d’aquí començar a discutir per arribar a un consens. El consens és un punt d’arribada. El PP vol el consens com a punt de partida. No ho veig per enlloc.
José Luis Rodríguez Zapatero ho va intentar en la primera legislatura. Es va fer un dictamen per part del Consell d’Estat sobre quatre propostes limitades de reforma però no es va arribar ni tan sols a tramitar per la negativa del PP. Ara estem pitjor encara que fa quatre o vuit anys. El problema de Catalunya és el problema d’Espanya. El gran problema constituent democràtic de la societat espanyola ha estat sempre aquest, tant el 1931 com el 1978.
I ens hem quedat sense resposta jurídicament ordenada.
Tan dura va ser la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut de Catalunya, el 2010, com per responsabilitzar-la del gran creixement de l’independentisme català?
El febrer de 2007 vaig publicar una columna al diari El País que vaig titular 'Cop d’Estat'. Va ser arran de la decisió del Tribunal Constitucional d’acceptar la recusació del magistrat Pablo Pérez Tremps com a membre del Tribunal. Tenia la finalitat de carregar-se la reforma de l’Estatut de Catalunya i calia treure d’enmig un magistrat, que tenia una posició cabdal en aquest debat. Va ser una autèntica barbaritat anti-jurídica.
La sentència no va ser cap sorpresa per mi. Després de la recusació de Pablo Pérez Tremps la sort estava jugada. La sentència és la culminació del cop d’Estat. Jo escrivia que si se’l recusava allò que vindria seria terrible. I ho ha estat. Ens vam quedar sense Constitució territorial. Allò que és fonamental no és aquest o aquell article de la Constitució o dels estatuts d’autonomia sinó el pacte d’integració d’una nacionalitat o regió a l’Estat.
Aquest pacte l’han de fer òrgans legitimats democràticament de forma directa. El Parlament de la nacionalitat o regió fa una proposta, es discuteix amb les Corts Generals i un cop s’han posat d’acord o no, el poble de la nacionalitat o regió hi diu l’última paraula votant en referèndum. La Constitució dicta el pacte entre els dos Parlaments, referendat pels ciutadans de la nacionalitat o regió.
Aquesta lògica es va trencar amb el nou Estatut de Catalunya?
A la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya hi va haver un pacte. El Parlament va fer una proposta d’Estatut. El Congrés dels Diputats el va debatre, el va corregir intensament i després es va posar a votació dels ciutadans de Catalunya. Què va passar? Que va ser recorregut i el Tribunal Constitucional va desautoritzar el pacte entre els dos Parlaments i li va prendre la darrera paraula als catalans. Per tant, va destruir la Constitució. I des d’aleshores no tenim Constitució. És la culminació del cop d’Estat.
Ara no hi ha qui gosi demanar als catalans que acceptin la Constitució i l’Estatut d’Autonomia com a fórmula d’integració de Catalunya a Espanya. Aquesta fórmula, que era la de la Constitució de 1978, ha desaparegut. Ja no és acceptada. No és una qüestió de quasi un 50% d’independentistes. La rebutgen el 70% o el 80% de la població. Llevat del PP i Ciutadans no hi ha ningú que l’accepti.
Com et defenses contra un cop d’Estat del Tribunal Constitucional? Front a Tejero et pots defensar. Front al Tribunal Constitucional, no.
I ara què, doncs?
No hi ha solució jurídicament ordenada. Alguna solució hi haurà. L’única possible seria una revisió de la Constitució. Però caldria oblidar-se del reconeixement al dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que integren Espanya i del títol vuitè. Ara caldria anar a una Constitució directament federal on es defineixi l’estructura de l’Estat en el propi text constitucional. Que no es remeti a una norma de rang infraconstitucional com és l’Estatut d’Autonomia. Això es va fer el 1931 i el 1978 i en les dues ocasions s’ha entropessat amb la mateixa pedra.
El 1934, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei de Contractes de Conreu. La llei va ser recorreguda davant el Tribunal Constitucional, que la va anul·lar. Hi va haver una revolta parlamentària catalana que va reproduir el text en els mateixos termes anul·lats i, tot seguit, el president Companys va proclamar la República Catalana dins l’Estat federal espanyol. Després va venir l’ocupació militar, la supressió de l’autonomia, el Front Popular, la restauració de l’autonomia, la guerra civil,... L’autonomia catalana va durar dos anys durant la Segona República, abans de topar amb el Tribunal Constitucional. Va tenir un recorregut molt breu, de 1932 a 1934.
La Constitució vigent s’acosta als quaranta anys.
L’experiència del 1978 ha tingut un recorregut més llarg. Des de que s’aproven els estatuts català i basc fins el 2010 i la sentència del Tribunal Constitucional han passat trenta anys. I ara ens hem quedat sense Constitució.
Quina conclusió hem d’extreure? Que la solució d’aquest problema no pot estar en la revisió dels Estatuts d’Autonomia sinó en la pròpia Constitució. És en el moment que es fa la Constitució quan s’ha de definir l’estructura de l’Estat i fixar la posició de cadascun dels territoris dins l’Estat comú. Si no som capaços de fer això, no sé de quan temps disposarem per donar resposta a aquest problema o arribarà el moment en què ja serà impossible trobar-la.
No es sobrevalora el paper de la Constitució en aquests temps de globalització i de cessió de sobirania a la Unió Europea? Perquè han de ser diferents les constitucions d’Espanya, França o Alemanya?
Diferents han de ser perquè la història de França és diferent de la d’Espanya, Itàlia, Portugal o Suècia. Cada país té la seva pròpia història i la seva Constitució ho reflecteix. Una altra cosa és que per damunt de les constitucions nacionals es vagi configurant una mena de Constitució europea. Encara no existeix. Es va intentar fer-ne una i va patir una rebel·lió. Tenim Tractats de la Unió Europea, però no una Constitució.
Les constitucions nacionals no desapareixeran mai i està bé que sigui així. Els estats europeus, però, es juguen el seu futur en la capacitat d’organitzar-se políticament de forma que tots se sentin representats i copartíceps de la presa de determinades decisions polítiques i algunes de jurídiques. Als Estats Units hi ha cinquanta Parlaments de cinquanta estats diferents i cadascun té un codi penal propi, un codi de família, normes de comerç, legislació educativa pròpia... L’Estat federal és això. A Europa no hi haurà mai una Constitució europea equivalent a les constitucions nacionals dels estats membres.
Si volem sobreviure de forma raonable cal un procés d’integració política on el component jurídic sigui important però sense suprimir les constitucions nacionals, que continuaran sent un element indispensable per organitzar la convivència a cada estat membre.
Després de les grans manifestacions favorables a la independència que hem viscut a Catalunya podria pensar-se que, més aviat o més tard, no hi ha cap altra sortida que la secessió. Com ho veu vostè?
L’experiència que tenim és que en Estats normalitzats i estabilitzats, sense grans situacions de crisi, els moviments independentistes no han reeixit. El cas de Canadà és claríssim. Hi ha hagut dos referèndums d’independència. Els dos els han perdut els independentistes. L’últim per molt poc, però ja fa molt temps. No sembla que ara hi hagi a l’horitzó immediat cap proposta nova de celebració d’un referèndum per la independència de Québec. Aquell tren va passar dos cops i possiblement no tornarà. Si més no, en el temps que és possible fer prediccions.
A Escòcia, els independentistes han perdut clarament, per quasi deu punts. És cert que ja s’està demanant un altre referèndum d’independència i que al Regne Unit en un any, any i mig, es convocarà un referèndum sobre la pertinença a la Unió Europea. Depenent del resultat d’aquest darrer referèndum es pot reviure el de la independència d’Escòcia.
Al Canadà la perspectiva de celebració d’un nou referèndum és força llunyana. A Escòcia, no. Potser es celebri un nou referèndum en un termini més o menys pròxim.
I a Espanya?
La impressió que tinc és que la majoria de ciutadans a Catalunya no són independentistes. La majoria és contrària a la independència. Però mentre els independentistes estan articulats políticament i tenen un discurs polític, enfront té una majoria que no està articulada i sense discurs propi. Un perllongament de la situació actual sí que pot acabar decantant la balança a favor de l’independentisme.
També pot passar que la convivència esdevingui molt difícil dins de Catalunya i també la convivència de Catalunya amb la resta d’Espanya. Governar no és fàcil. Fer-ho amb unes tensions com les que hi ha ara, amb unes postures que no permeten el diàleg, amb dos monòlegs enfrontats, quant temps es pot aguantar? La sortida és la independència o una altra barbaritat que no sabem quina pot ser? És difícil de preveure.
Insisteixo que la majoria dels ciutadans que participen en els processos electorals estan contra la independència. Si parlem de majories del cens electoral encara és més clara aquesta majoria. L’any 1980, a Andalusia va caldre majoria absoluta del cens electoral per aprovar la ratificació de la iniciativa autonòmica en referèndum. Vam aconseguir força més del 50% del cens. A Catalunya, els independentistes no han passat del 34% o el 35% del cens electoral.
Si s’exigeixen majories del cens electoral, l’independentisme està a una distància sideral d’aconseguir-les.
Doncs si cal buscar l’encaix de Catalunya a Espanya en una nova Constitució, vostè considera que la seva reforma és inviable.
Al llibre dic que m’agradaria equivocar-me però em temo que no serà així. M’encantaria equivocar-me i que fos possible reformar la Constitució, que la realitat em desmentís. No ho veig. Tant de bo d’aquí a uns anys m’ho retreguin. No tinc cap interès en tenir raó en això.