La zona oscura del dinero de la Cooperación española
“Importantes irregularidades”, “falta de control”, “paraísos fiscales”. Podríamos estar hablando de una amnistía fiscal, pero estas expresiones aparecieron en el informe que el Tribunal de Cuentas acaba de publicar sobre el Fondo de Promoción para el Desarrollo (Fonprode), una de las herramientas a través de las que España canaliza su partida de dinero público destinado a la cooperación para el desarrollo. Antes de llegar a los países empobrecidos, parte de esos fondos se transfieren a través de fondos de inversión que operan desde paraísos fiscales, una estrategia que no todo el mundo comparte.
El Fonprode, en vigor desde 2011, se ha convertido en uno de los principales canales de ejecución de ayuda al desarrollo. Y, por ello, las advertencias del Tribunal de Cuentas al organismo alertan especialmente a la sociedad civil. La Coordinadora de ONG para el desarrollo recuerda que durante años han alertado sobre “la opacidad” de este fondo, que ha resistido mejor los recortes que otras partidas de la cooperación española.
En los últimos presupuestos generales para 2016, el Fonprode se lleva 235,2 millones de euros de un total de 515 que destina el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid) recibió para este año 249,8 millones, tras sufrir varios años de recortes: en 2012, recibió 373 millones; en 2011, 869. Las cuentas del Fonprode no se han resentido tanto: en 2012, su presupuesto era de 275 millones.
¿Cómo funciona este fondo? Técnicamente, el Fonprode es un mecanismo de cooperación financiera: España invierte dinero que puede o no recuperar mediante créditos de estado a estado, créditos a instituciones financieras o mediante participaciones en fondos de inversión. Esta última forma es la más polémica y la que ha recibido las críticas del Tribunal de Cuentas. “A través de la participación en fondos de inversión, la cooperación española atrae fondos privados que no irían, motu proprio, hacia países en desarrollo o hacia sectores relevantes para el desarrollo económico inclusivo”, defienden desde el Ministerio de Exteriores.
El Gobierno también justifica la cooperación financiera de este tipo como una estrategia importada de otros países europeos. “Se trata de una práctica habitual en todos los actores de cooperación, incluidos Francia, Noruega o Alemania, entre otros”, insisten.
El vocal de Incidencia Política de la Coordinadora de ONG, Marco Gordillo, coincide en enmarcar la inversión española en un panorama global que apuesta por este instrumento de colaboración con los países pobres, pero recuerda que es cuestionado por algunos actores de la cooperación. “El Tribunal de Cuentas no dice que el Fonprode sea malo per sé, pero evidencia lo que no está funcionando del todo bien. Hay un agujero de control que puede permitir una actuación falta de ética y contraria a la función del fondo”, lamenta.
Gordillo también critica que el fondo no ejecuta todo el dinero presupuestado. En el informe del Consejo de Cooperación de 2013, aprobado por unanimidad, figura que aunque el Consejo de Ministros estaba capacitado para autorizar operaciones por 385 millones de euros, solo se emplearon 54,5 millones de euros. “Si tenemos poco dinero para la cooperación y encima no podemos ejecutarlo, no se gasta”, condena.
El temor a que el dinero gastado por Fonprode compute como déficit está detrás de que buena parte de su presupuesto se haya dejado de ejecutar. La investigadora principal y profesora de la Universidad Complutense, Iliana Olivié, dice que este “problema de gestión ” hace que Hacienda no le dé el visto bueno final a muchas operaciones.
Paso del dinero por paraísos fiscales
El Fonprode concede dinero público de la cooperación española a los fondos de inversión, que lo canalizan antes de ejecutarlo en las regiones empobrecidas. El Tribunal de Cuentas critica que algunos de estos fondos residen en paraísos fiscales. Es el caso de tres fondos en los que invirtió España en 2012 y 2013: dos de ellos estaban radicados en la República de Mauricio y el otro en las Islas Caimán. El dinero no se queda en esos estados, pero sí se beneficia de sus circunstancias. Tanto Mauricio como Islas Caimán aparecen en el listado de paraísos fiscales que hizo Bruselas en 2015.
Estos fondos ganan dinero con las operaciones financiadas con la cooperación. Captan dinero de estados pero también de organismos internacionales o de grandes fundaciones privadas. Iliana Olivié asegura que estos fondos conocen la realidad del terreno y a quién merece la pena apoyar económicamente. “Viven de canalizar aportaciones de terceros. Se quedan con un porcentaje, como hace cualquier fondo de inversión, y se benefician de la rentabilidad de las operaciones”, señala la investigadora principal del Instituto Elcano. Algunas voces favorables a esta forma de inversión también estiman que, al tributar menos en los paraísos fiscales, los fondos pueden enviar más dinero a los países en vías de desarrollo.
Otro de sus puntos positivos figura en que “el riesgo está en el donante” –dice Olivié–. “Si la inversión funciona, es rentable y España lo recupera. Si no, sigue siendo el donante el que asume la pérdida”. La ventaja, según la investigadora del Instituto Elcano, es que este funcionamiento evita que los receptores de esta ayuda se endeuden si la operación sale mal.
Fuentes del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación indican que han tomado “muy buena nota de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas” y que ya están “subsanando” algunas cuestiones. Respecto a los paraísos fiscales, alegan que en 2011 aprobaron el Código de Financiación Responsable, que “mantuvo la lista de la OCDE sobre paraísos fiscales como guía para la aprobación de operaciones financiables a través de Fonprode. Ni Mauricio ni Islas Caimán figuran en la lista de paraísos fiscales de la OCDE”, expresan. En la actualidad la OCDE no tiene un lista expresa de paraísos fiscales y esas regiones sí figuran en los paraísos fiscales de la Comisión Europea y los reseñados por España.
En Exteriores insisten en que, a pesar de que las operaciones de participación en fondos de inversión se ajustaban a la legalidad, “en diciembre de 2012 el Comité Ejecutivo del Fonprode acordó que en adelante, no se autorizarían operaciones en fondos con domicilio en paraísos fiscales de acuerdo con la lista española”.
Uno de los fondos sobre los que pone la lupa el Tribunal de Cuentas, el Fondo Africano de Agricultura (registrado en la República de Mauricio) fue beneficiario de un máximo de 40 millones de dólares en 2010, aprobados por el gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero. Sin embargo, parte de ese dinero sigue en ejecución y se siguen aprobando partidas. En el informe anual de 2013 del Fonprode, entre los pagos del organismo sobre “financiación reembolsable” figuran 4,9 millones de euros al FAA.
La falta de control
Otro de los puntos más críticos del informe del Tribunal de Cuentas es la falta de seguimiento del dinero público: si realmente cumple con sus fines de contribuir a un desarrollo sostenible. El tribunal explica que “el Fonprode no efectúa un seguimiento individualizado de las entidades prestatarias de segundo nivel. En consecuencia, no siempre puede comprobarse que los créditos concedidos hayan sido efectivamente destinados al propósito para el que se concedieron”.
Uno de los problemas para el control que detecta el organismo es la falta de personal que pueda ejecutar esa misión y recomienda al Gobierno “incrementar los recursos humanos”. En la Coordinadora de ONG apuntan a Hacienda como responsable de cercenar el presupuesto de la cooperación y, por tanto, también las posibilidades de contrataciones en los años de recortes.
La investigadora del Instituto Elcano no cree que haya opacidad, pero sí una falta de conocimiento concreto sobre cada operación. “Esto requeriría muchos recursos humanos propios y desarrollo de protocolos para estar seguros de que esas operaciones se hacen con todas las garantías”, dice.
Marco Gordillo recuerda lo que puede ocurrir si no hay los suficientes ojos en este ámbito: recuerda un informe de varias ONG de una de las beneficiarias del Fondo Africano de Agricultura, Feronia Inc. La empresa, que cotizaba en la bolsa de Toronto, acumulaba denuncias por explotación laboral y por acaparamiento de tierras. La empresa Feronia, con producciones de aceite de palma, mantenía además dos sedes en las Islas Caimán.
“Lo que pedimos es, como ha dicho el Tribunal de Cuentas, ”tener criterios y procedimientos claros que puedan garantizar que las operaciones sean éticas y que se prohíba expresamente que el dinero público de la cooperación pase por paraísos fiscales“, exige el portavoz de la Coordinadora de ONGD.
