El recurso de amparo presentado por diputados del Grupo Popular contra la admisión a trámite de enmiendas a la proposición de ley orgánica de adaptación de la legislación penal aprobada por el Congreso de los Diputados el pasado jueves, ha planteado un conflicto institucional entre el poder legislativo y la jurisdicción constitucional que, según como se resuelva, puede provocar una grave crisis constitucional.
El origen del conflicto se encuentra en la admisión a trámite por la mesa de la comisión de Justicia del Congreso de los Diputados de dos enmiendas (números 61 y 62) presentadas por los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos para introducir en la proposición de ley una reforma de la LOPJ y de la LOTC relacionada con el proceso de nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional. Los medios de comunicación han tratado ampliamente el alcance de esta reforma.
El recurso de amparo considera que la admisión a trámite de ambas enmiendas ha vulnerado el derecho fundamental al ejercicio del cargo representativo de los diputados y que las enmiendas son manifiestamente inconstitucionales, razón por la cual deberían haber sido inadmitidas por la mesa de la comisión. Sin embargo, más allá de estas alegaciones, el recurso de amparo plantea una situación inédita al solicitar al TC la adopción de medidas cautelares de urgencia para suspender la tramitación de las enmiendas, afectando de esta forma la continuidad del procedimiento legislativo. Esta petición es la que puede generar un grave conflicto entre el TC y el poder legislativo, porque no cabe duda que la adopción de las medidas cautelares tendría como efecto inevitable una interferencia directa del TC en la autonomía parlamentaria, en el ejercicio de la función legislativa y en la expresión democrática que este ejercicio supone.
Sobre la cuestión de fondo que plantea el recurso de amparo, hay que destacar dos aspectos importantes.
El primero es que el recurso pone en evidencia una praxis anómala como es la de utilizar la vía de enmienda para introducir en un proyecto o proposición de ley aspectos nuevos no relacionados directamente con su contenido inicial. Los reglamentos parlamentarios exigen que las enmiendas al articulado sean congruentes con la iniciativa legislativa presentada o, dicho en otros términos, que sean homogéneas con su contenido. No es esta una cuestión formal, sino material, porque la introducción de materias nuevas y no previsibles por vía de enmienda impide a los demás grupos parlamentarios la presentación de alternativas y su defensa ante los órganos parlamentarios.
El segundo aspecto a destacar es que un recurso de amparo no puede fundamentarse en la pretendida inconstitucionalidad material de una proposición de ley ni considerar que se vulnera el derecho de participación política porque la mesa de la comisión no ha apreciado a limine tal inconstitucionalidad. A pesar de que existan dudas sobre la constitucionalidad de una iniciativa legislativa o de una enmienda, no existe una obligación de no admitirlas; una iniciativa no es un texto definitivo y puede ser susceptible de modificación, como una enmienda puede no ser aprobada finalmente; por el contrario, el derecho de participación política si puede verse afectado si una mesa parlamentaria se erige en juez de constitucionalidad preventivo de una iniciativa o enmienda.
Sin embargo, es la posible adopción o no de las medidas cautelares por parte del TC lo que suscita el problema más importante desde la perspectiva de las relaciones entre la justicia constitucional y el poder legislativo. La adopción de medidas cautelares en un recurso de amparo está prevista por la LOTC, aunque es considerada por la doctrina constitucional como una medida de carácter extraordinario y de aplicación restrictiva. Obviamente, esta aplicación restrictiva se refuerza en mayor grado cuando los efectos de una medida cautelar son susceptibles de condicionar una función constitucional tan esencial en una democracia como es el ejercicio de la función legislativa. La adopción de una medida de esta naturaleza implicaría inevitablemente una injerencia del TC sobre la autonomía parlamentaria y el ejercicio del poder legislativo excediendo el ámbito de sus atribuciones. No hay precedentes que afecten a la tramitación de una iniciativa legislativa y conviene recordar que, con carácter general, el TC ha sido hasta ahora muy restrictivo en otorgar medidas cautelares de suspensión en ocasión de recursos de amparo.
La adopción de medidas cautelares sólo puede justificarse, como ha dicho el mismo TC, cuando la ejecución del acto impugnado (la tramitación de las enmiendas en este caso) pueda producir un perjuicio a los recurrentes que pudiera hacer perder la finalidad del amparo. Pero el TC debe evitar también que la suspensión produzca una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, lo que ocurre claramente aquí al tratarse, nada más y nada menos, de una medida que afectaría al poder de legislar que la Constitución atribuye a las Cortes Generales.
Los diputados recurrentes consideran que la tramitación de las enmiendas causa un perjuicio irreparable a su derecho de participación política por las razones antes expuestas. Pero la existencia de este perjuicio es muy discutible en el presente caso porque el recurso parte de una visión muy formalista del derecho al ejercicio del cargo representativo al situarlo exclusivamente sobre la dimensión individual de los diputados. Esta visión no se ajusta al parlamentarismo actual que sitúa el centro de gravedad del funcionamiento de los parlamentos en los grupos parlamentarios y no en los diputados. Hoy en día es indudable que los grupos parlamentarios han sustituido a los diputados individuales como principales actores de la actividad parlamentaria y del ejercicio de los derechos reconocidos en los reglamentos parlamentarios. En este contexto, no cabe duda que los derechos de los diputados no pueden ser considerados sin tener en cuenta su adscripción a los grupos parlamentarios en cuya organización se integran. Sirva como ejemplo recordar que el mismo Reglamento del Congreso condiciona el ejercicio del derecho de enmienda de los diputados a la firma del portavoz del grupo. En el mismo sentido, muchas iniciativas, las más relevantes normalmente, suelen quedar reservadas a los grupos parlamentarios.
Esta reflexión es pertinente porque la aprobación de la proposición de ley por el Congreso de los Diputados sólo es una parte de un procedimiento legislativo que debe tener su continuidad en el Senado. En este trámite el Grupo Popular en el Senado puede presentar alternativas al texto aprobado por el Congreso y defenderlas, subsanándose así el problema creado por la presentación de las enmiendas en el Congreso que ha motivado la presentación del recurso de amparo.
En el contexto específico de unas medidas cautelares de suspensión de la tramitación de una iniciativa legislativa, me parecería difícil sustentar una interpretación del derecho fundamental de participación política que no tenga en cuenta el sistema de grupos y la estrecha vinculación política que existe entre los diputados y los senadores del Grupo Popular en el Congreso y en el Senado. El TC no puede desconocer la importancia de este hecho en el momento de valorar la existencia o no de un perjuicio irreparable. Cuestión distinta es, desde luego, el pronunciamiento del TC sobre la cuestión de fondo que plantea el recurso de amparo.
La decisión del TC de aplazar su pronunciamiento sobre las medidas cautelares ha permitido al Congreso de los Diputados aprobar la proposición de ley que ahora debe ser tramitada en el Senado. En mi opinión, este retraso tiene importantes consecuencias sobre la petición de las medidas cautelares porque el objeto de las mismas ha desaparecido, puesto que no era otro que el de impedir que las enmiendas fueran debatidas y aprobadas. En este momento las enmiendas ya no existen, porque se han integrado en el texto de la proposición de ley que ha aprobado el pleno del Congreso. Este texto es el resultado de un acuerdo de un órgano parlamentario que no es objeto del recurso de amparo, ni tampoco de las medidas cautelares, puesto que estas deben guardar relación con el objeto del recurso. El alcance del recurso de amparo interpuesto no puede ser extendido a nuevos trámites parlamentarios, sobre todo cuando el Grupo Parlamentario Popular en el Senado puede presentar enmiendas al texto aprobado por el Congreso. El acuerdo de la mesa de la comisión de Justicia de admisión a trámite ya ha agotado sus efectos y esto provoca que su suspensión no tenga ningún sentido procesal en estos momentos.
El Grupo Parlamentario Popular tiene ahora la opción de presentar enmiendas a la proposición de ley en su tramitación ante el Senado. También tendrá la opción, en su caso, de interponer un recurso de inconstitucionalidad contra la ley finalmente aprobada si considera que existen motivos para alegar la inconstitucionalidad material de ley, así como la existencia de vicios de procedimiento en la tramitación seguida ante el Congreso.