Gravar el suelo, solución fiscal para los ayuntamientos

Los ayuntamientos tienen un problema de financiación que puede verse agravado por la reciente sentencia del Tribunal Constitucional que declara nulo e inconstitucional el método de cálculo para la “plusvalía municipal”. Esto es, el impuesto que pagan los ciudadanos al consistorio por vender o transmitir un inmueble o una finca. A partir de ahora, dicha tasa se deberá abonar únicamente cuando se haya producido un incremento real del valor de venta.

Esta minoración de la recaudación puede suponer un duro golpe en las cuentas de las corporaciones locales, especialmente de los grandes municipios. Madrid, por ejemplo, podría dejar de recaudar algo más de 500 millones de euros al año, según reza el proyecto de presupuesto recientemente aprobado por el equipo de Almeida y Villacís.

Esta sentencia ha venido, además, en un momento crucial del trámite presupuestario a nivel estatal, ya que podría descuadrar las cuentas nacionales, lo que ha llevado al Gobierno de España a rehacer apresuradamente el método de cálculo a fin de preservar, al menos, una parte de lo recaudado por la plusvalía, que es básicamente la segunda figura impositiva más importante en la gran mayoría de los municipios.

Sin embargo, no parece que el Real Decreto aprobado hace unos días vaya a ser una solución definitiva al problema. En primer lugar, porque asume una minoración de la recaudación y, en segundo lugar, porque con toda seguridad volverá a ser recurrido en los tribunales, lo que obligará a las corporaciones locales a ser muy prudentes en su aplicación hasta que la justicia se pronuncie.

Suficiencia financiera

Así pues, parece necesario establecer unas nuevas bases que permitan a los ayuntamientos alcanzar la suficiencia financiera. Y eso no debería pasar por incidir en errores pasados, sino por avanzar en implementar nuevas figuras impositivas que alcancen los objetivos de suficiencia recaudatoria, neutralidad y ausencia de efectos inflacionistas.

En este sentido, desde Recupera Madrid nos sumamos al debate aportando dos propuestas pensadas para la ciudad de Madrid, pero que son perfectamente extensibles al resto de municipios del estado. Por un lado, una imposición sobre el suelo (Land Tax) y, por otro, establecer fórmulas para que la plusvalía por la venta de suelo recaiga íntegramente en los Ayuntamientos, en línea con el artículo 47 de la Constitución, que otorga a los poderes públicos la potestad de evitar la especulación.

Comenzando por el impuesto sobre el suelo, se plantea un gravamen sobre el conjunto del suelo, rustico o urbano, que permitiría a las haciendas locales prescindir de la imposición sobre plusvalías y también del llamado Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). Es decir, se grava el suelo y no el vuelo, cuyo valor se deprecia de igual forma que lo hace el automóvil nada más adquirirlo. Esta figura impositiva es ya una realidad en países como Reino Unido o Dinamarca, donde se aplica desde 1926.

Curiosamente, la mayoría de los sistemas fiscales que se utilizan para financiar servicios públicos gravan casi cualquier activo a excepción del suelo. Es conocido que la tierra es el bien que genera los mayores incrementos patrimoniales ("capital gains”), pero ningún gobierno se ha atrevido a imponerle un gravamen especifico, lo que ha favorecido la especulación respecto del uso del suelo y ha contribuido a generar grandes burbujas inmobiliarias, de las que en España todavía estamos sufriendo las consecuencias.

Doble imposición

Lo que nadie se ha parado a analizar y constatar es la doble imposición en la que incurrimos al comprar un inmueble. Los inmuebles capitalizan todas las mejoras y servicios que se encuentran en el emplazamiento (suelo) donde están situados y el propietario añade matemáticamente el valor de dichos servicios al precio de la propiedad en el momento de su venta. El vendedor no es el origen, ni el proveedor de dichos servicios públicos, pero sí es el que se embolsa el valor de dichas prestaciones y no paga impuestos por dicho incremento patrimonial. En sentido opuesto, el comprador paga todos servicios que van incorporados en el precio del inmueble y, además, abona los impuestos con los que estos se costean en función de la renta y propiedades que posea. Por tanto, acaba pagando dos veces las mismas prestaciones.       

¿Qué pasaría si eliminamos esa duplicidad concentrando haciendo que el grueso de la recaudación fiscal provenga de un gravamen al suelo como el que hemos definido? ¿Qué pasa si esos ingresos son recaudados directamente de la renta de la tierra?

El modelo Stiglitz

La respuesta nos la da el premio Nobel Joseph Stiglitz, que asevera que este tipo de imposición es neutral, por lo que no genera la denominada carga excesiva (excess burden) de los impuestos clásicos aplicados por la mayoría de economías occidentales y capitalistas.

Para comprender la fórmula de Stiglitz es necesario recordar algo que algunos economistas no convencionales conocen bien: la definición de tierra en economía política es el elemento natural o pasivo de la producción. No sólo incluye el valor del suelo, sino también todos los recursos naturales: los bosques, las minas, los cursos de agua, y por tanto el espacio que los rodea. La peculiaridad de un impuesto sobre la tierra es que no ejerce presión inflacionista sobre el precio de bienes, servicios o salarios.

Para diseñar un gravamen de estas características necesitamos conocer una serie de variables relevantes. Por un lado, es imprescindible conocer los datos sobre el valor catastral del suelo urbano, el de la construcción urbana, el del suelo urbano más el rústico, y por último el valor comercial del suelo urbano más el del suelo rústico. Un aumento del precio del suelo repercutirá mucho más en la tasa de beneficio que en los precios de los productos o servicios. Es por ello que los grandes tenedores de suelo, ya sea rústico o urbano, ofrecen tanta resistencia a asumir un impuesto de estas características.

El establecimiento de un impuesto sobre la renta del suelo que sustituyese al IBI actual y al impuesto de plusvalía contribuiría también a reducir, e incluso llegar a erradicar, la especulación inmobiliaria alrededor del suelo, algo de lo que sabemos mucho en Madrid. Una tasa anual sobre el valor de la tierra incentivaría a los propietarios a no retener tierra ociosa esperando que aumente su precio, pues le resultaría muy costoso, lo que generaría una reducción de la especulación. Cuanto más alta la tasa, menos especulación. En un escenario extremo, si la tasa absorbiera toda la plusvalía, la especulación sería totalmente erradicada. Esto solucionaría el segundo de los problemas planteados, acabar con la retención especulativa del suelo.

La fórmula para su obtención es relativamente sencilla. En primer lugar, hay que calcular el valor catastral del suelo urbano, que solo representa el 40% del valor de mercado, aunque otras fuentes lo elevan hasta el 80%. En segundo lugar, lo mismo para el suelo rústico y ya con la cifra obtenida, sabiendo que el valor del comercial del suelo total es el 40% del valor de mercado, tenemos la base imponible para implementar la fiscalidad sobre la tierra.

El caso Madrid

A partir de la base imponible elegida, proponemos que en Madrid se grave con un 2% (tipo medio) la base imponible del valor comercial del suelo rústico y urbano. Según los últimos datos publicados por la Dirección General del Catastro de la Comunidad de Madrid para 2020, el valor catastral del suelo en la ciudad de Madrid es de 206.030.116, 48 (miles de euros). Si calculamos el 40% del valor comercial del suelo, la base imponible para el impuesto sería la cifra de 82.412.046,6 (miles de euros). Por tanto, la recaudación para el Ayuntamiento de Madrid en el ejercicio del 2020 hubiera sido de 1648,24 millones de euros. Pero si utilizáramos el 80% del valor comercial, la recaudación alcanzaría 3296, 48 millones de euros, lo cual sufragaría más que de sobra la caída de la recaudación por la imposición de la plusvalía, eliminando la distorsión que suponen las figuras impositivas actuales, sin elevar los precios de los bienes construidos y eliminando la especulación sobre la tierra.

Esta simulación nos dice que se podrían recaudar casi el 70% de los ingresos presupuestados para 2022 con un impuesto como el descrito, lo que permitiría eliminar de un plumazo el IBI y el impuesto sobre plusvalía, dos tasas que sí distorsionan, son inflacionistas y son mucho más gravosas para los pequeños propietarios.     

Esta aproximación es muy conservadora, pero sí muestra una gran capacidad recaudatoria, sin generar inflación de activos, ni distorsiones al comprador. Por supuesto, se podría llegar a discriminar entre tenedores de suelo especulativos y aquellos que no lo son, incentivando o penalizando a unos frente a otros. 

En resumen, se puede articular otra política fiscal municipal alrededor del gravamen del suelo evitando la especulación sobre el mismo, como ya hacen otros países nórdicos y anglosajones, sin generar distorsiones, ineficiencias e inflación de activos y que tendrían, además, una capacidad recaudatoria muy superior a las figuras actuales. Solo hay que atreverse.