La metáfora matar al mensajero se utiliza para culpabilizar de un acto al que da noticia del mismo en lugar de a su autor. Esta metáfora me ha venido a la cabeza ante las reacciones al informe elaborado por el secretario general del Congreso de los Diputados sobre la tramitación de la proposición de ley de amnistía, convenientemente adaptada en este caso para situar el informe en el origen del problema cuando es evidente que no es así.
Llevar las cosas hasta este extremo me parece censurable por dos razones básicas. En primer lugar, por desconocer cuál es la función que realizan los letrados de las Cortes Generales; en segundo lugar, por desconocer cuáles son los principios que la jurisprudencia constitucional establece respecto a la admisión a trámite de iniciativas parlamentarias.
La función que ejercen los letrados de los parlamentos es una función de apoyo y asesoramiento jurídico. El informe del secretario general del Congreso responde a esta función. Mi experiencia como letrado, en mi caso del Parlament de Catalunya, me enseña que no siempre se tiene clara cuál es nuestra función y vale la pena explicarlo. Los letrados son funcionarios públicos que han accedido al cargo mediante un proceso selectivo basado en los principios de mérito y capacidad, como es regla general en la función pública. Su relación de servicio lo es con el Parlamento en tanto que institución y no con los grupos parlamentarios. Precisamente por ello, y para respetar la pluralidad política que expresan los parlamentos, los letrados tienen el deber de actuar siempre con objetividad y neutralidad al emitir su opinión interpretando y aplicando el derecho.
No creo que esto cambie sustancialmente cuando se trata de informes emitidos personalmente por el secretario general del Congreso de los Diputados como asesor principal de la Mesa. Ciertamente, su designación como tal implica una confianza, pero asumiendo siempre como punto de partida su condición previa y necesaria de formar parte del cuerpo de letrados. Tampoco creo que esto cambie por el hecho de que un letrado haya desempeñado a lo largo de su carrera cargos de confianza en la administración pública. No es un supuesto extraordinario, como tampoco lo es, por citar otro ejemplo, que personas que han ostentado cargos públicos relevantes hayan accedido después al Tribunal Constitucional en su condición de juristas de reconocido prestigio.
La necesidad de respetar la pluralidad de las cámaras legislativas implica que la función letrada deba ejercerse bajo criterios profesionales y no de oportunidad política. Como se dice en el mundo jurídico, se trata de aplicar el derecho según el leal saber y entender de quien lo hace, partiendo siempre de criterios técnicos y profesionales. Cuando ejercen su función, los letrados parlamentarios deben ceñirse a estos parámetros y hay que presumir que así lo hacen.
El carácter marcadamente político de la institución parlamentaria exige una especial cautela en el momento de dar opinión jurídica. Cuando se trata del poder de legislar hay que tener en cuenta el marco constitucional, pero sin olvidar que este marco, por su naturaleza, es un marco abierto y flexible que deja margen a diversas y diferentes políticas legislativas que pueden ser compatibles con la Constitución. La Constitución no es una norma cerrada, sino un marco de convivencia que ampara políticas legislativas de diverso signo en función de las ideologías representadas en un parlamento que suman mayoría en un momento determinado.
La discrepancia política con el contenido de una ley no debe confundirse con su adecuación o no con la Constitución. Desde hace tiempo se hace un claro abuso de ello para desviar el debate sobre los contenidos hacia la confrontación constitucional. Con esta actitud de aparente defensa de la Constitución se está desconociendo en realidad el papel que juega la Constitución como marco de convivencia. Nuestra Constitución no es, desde luego, una excepción. Los letrados parlamentarios deben considerar este margen de maniobra constitucional, respetarlo y cuidar de no interferir en él como creo que ha hecho correctamente el informe sobre la proposición de ley de amnistía.
Como dice el informe, la iniciativa legislativa forma parte del derecho fundamental de participación política del artículo 23 de la Constitución, lo que impide, como principio general, que las mesas parlamentarias puedan controlar el contenido de las mismas en el momento de calificarlas y admitirlas a trámite. Si no fuera así, una mayoría de la Mesa podría bloquear sistemáticamente las iniciativas presentadas por la oposición. El derecho de participación política se opone a cualquier tipo de restricción por razones de oportunidad política y, por esta razón, las mesas de los parlamentos deben verificar únicamente si la iniciativa cumple con los requisitos formales de presentación exigidos por el reglamento.
La jurisprudencia constitucional asume este planteamiento general y sólo reconoce dos supuestos en que las mesas pueden entrar en una valoración del contenido de las iniciativas desde la perspectiva constitucional. El primero es cuando se pueda apreciar que existe una “palmaria y evidente” inconstitucionalidad, en cuyo caso las mesas tienen la facultad, que no obligación, de inadmitir a trámite la iniciativa. El segundo supuesto, más excepcional, es cuando se pueda apreciar que la iniciativa implica un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, supuesto que debe reconducirse a la existencia de una decisión previa del Tribunal Constitucional que voluntariamente se quiera ignorar; sólo en este último supuesto las mesas tienen la obligación de inadmitir la iniciativa.
El secretario general del Congreso entiende que no existe una evidente y palmaria contradicción entre la proposición de ley de amnistía y la Constitución y que tampoco concurre una situación objetiva que haga entrar en juego el deber de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Esta lectura me parece correcta y respetuosa con el derecho de participación política, máxime cuando una hipotética inconstitucionalidad manifiesta del contenido de la iniciativa tampoco implicaría, como se ha dicho, una obligación de inadmitir, sino sólo la facultad de la Mesa de no hacerlo.
No está de más recordar que el informe no está analizando una ley aprobada, sino una simple iniciativa que, como tal, puede ser objeto de modificaciones por vía de enmienda a lo largo de su tramitación parlamentaria. Puede darse la circunstancia que una iniciativa aparentemente constitucional deje de serlo cuando se trasforme en ley y viceversa. Esta es otra razón más, nada irrelevante, por cierto, que juega a favor de la admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias.
El control de constitucionalidad de las leyes es monopolio del Tribunal Constitucional y este decidirá en su momento si la futura ley de amnistía se ajusta o no a la Constitución. Pretender que este juicio lo hagan anticipadamente la Mesa del Congreso o sus asesores jurídicos en el trámite de admisión de la proposición de ley, evidencia un desconocimiento de lo que significa el pluralismo político y de las reglas básicas del derecho parlamentario.