Las Cortes Generales son un órgano constitucional complejo integrado por dos órganos constitucionales simples: el Congreso de los Diputados y el Senado. Es el único órgano constitucional complejo contemplado en la Constitución. Justamente por eso, la Constitución no tiene simplemente que prever su existencia, sino que tiene que definir las relaciones entre ambos. Esto es “contenido obligatorio” de toda Constitución que contemple un sistema bicameral. Y es además contenido exclusivo y excluyente de la misma. Ninguna otra norma del ordenamiento puede regular las relaciones entre el Congreso de los Diputados y el Senado. Únicamente la Constitución puede hacerlo.
Y la Constitución española ha definido tales relaciones de una manera inequívoca. La manifestación de voluntad del Congreso de los Diputados prevalece siempre sobre la manifestación de voluntad del Senado con una única excepción, la prevista en el artículo 168 de la Constitución. Cuando se trata de la revisión de la Constitución, es decir, de la reforma total de la misma, el Congreso de los Diputados y el Senado están en posición de absoluta igualdad. En cualquier otra circunstancia, incluso en el supuesto de reforma parcial de la Constitución, artículo 167 CE, el constituyente siempre diseña un procedimiento para que la manifestación de voluntad del Congreso prevalezca sobre la del Senado.
El bicameralismo de la Constitución española de 1978 es un bicameralismo “imperfecto”, es decir, un bicameralismo en el que las dos cámaras no se encuentran en posición de igualdad. En realidad, habría que decir que es un bicameralismo sumamente imperfecto, ya que la posición de supremacía del Congreso de los Diputados es abrumadora.
Esta definición de las relaciones entre el Congreso de los Diputados y el Senado establecida en la Constitución ha sido desconocida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria al regular el procedimiento para la fijación de la senda del déficit. La Ley de Estabilidad Presupuestaria ha equiparado al Congreso de los Diputados y al Senado, contraviniendo expresamente la voluntad del constituyente sobre las relaciones entre estos dos órganos. La Ley de Estabilidad Presupuestaria ha reformado la Constitución sin seguir el procedimiento de reforma en ella prevista. El Senado no puede ser puesto en pie de igualdad con el Congreso de los Diputados por una ley ordinaria. Eso únicamente puede hacerse mediante una ley de reforma de la Constitución, porque, insisto, las relaciones entre el Congreso de los Diputados y el Senado son contenido obligatorio de la Constitución de manera excluyente.
Doy por supuesto que el lector está al tanto de que al proyecto del Gobierno de fijar una senda de déficit tras haber alcanzado un acuerdo con la Comisión Europea se opone el PP, que dispone de mayoría absoluta en el Senado. De acuerdo con lo previsto en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, podría hacerlo. De acuerdo con lo previsto en la Constitución, no.
Aunque todavía está por ver que el Gobierno consiga que el Congreso de los Diputados apruebe la senda de déficit por mayoría absoluta, en el caso de que así fuera y posteriormente dicha senda fuera vetada por el Senado, nos encontraríamos ante un caso singular de antinomia jurídica, ya que la voluntad de ambos órganos que, de acuerdo con la Constitución no pueden valer lo mismo, en este caso sí valdría. La manifestación de voluntad negativa del Senado se impondría a la manifestación de voluntad positiva del Congreso de los Diputados.
En el caso de que esto ocurriera, pienso que la única forma de resolver esta antinomia sería la siguiente: el Gobierno debería aprobar un Real Decreto-ley con la fijación de la senda de déficit aprobada por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta. Contra dicho Real Decreto-ley el PP podría interponer un recurso de inconstitucionalidad y sería el Tribunal Constitucional el que tendría que decidir cuál de las dos interpretaciones es conforme con la Constitución.
La posibilidad de dictar un Real Decreto-ley para la senda de déficit encaja perfectamente en la Constitución. No cabe duda de la presencia del presupuesto de hecho habilitante, la extraordinaria y urgente necesidad, que está justificada en este caso más que en los de la inmensa mayoría de los Reales Decretos-leyes que se han dictado desde la entrada en vigor de la Constitución. La senda de déficit no figura, por lo demás, entre las materias no susceptibles de ser reguladas por Real Decreto-ley.
Esta antinomia jurídica no puede ser resuelta, en última instancia, nada más que por el Tribunal Constitucional.