Referéndum y dictaduras

El referéndum convocado desde el ejecutivo, en el momento y con la pregunta que a este le interese, fue inventado para subvertir la democracia y consolidar el poder de un líder autoritario. En varias tradiciones políticas un referéndum que se controla desde el Ejecutivo se denomina plebiscito, aunque el nombre no es frecuente en España. En esta entrada queremos presentar algunos resultados de investigación sobre la relación entre las dictaduras y los plebiscitos, a partir de datos todas las dictaduras posteriores a 1945. ¿Por qué lo hacen? ¿Qué consecuencias tienen? ¿En qué se diferencian de las mejor conocidas y estudiadas elecciones autoritarias?

Los referendos dictatoriales no son una rareza, desde 1945 un 27% de los dictadores han convocado al menos un referéndum. Aunque son menos frecuentes que en democracias, las diferencias no son abismales. Por ejemplo, las dictaduras militares (las más plebiscitarias, frente a las civiles o dinásticas) convocan prácticamente tantos referendos como las democracias parlamentarias (las menos plebiscitarias, frente a las presidencialistas o semi-presidencialistas).

En aquellos casos para los que tenemos datos, el margen de victoria medio de los dictadores es apabullador: 70 puntos porcentuales; y la participación media es del 77%.  Nuestra hipótesis es que son instrumentos de refuerzo del ejecutivo. No redistribuyen el poder, sino que lo reafirman. Bajo el formato de una pregunta, le envían a la sociedad una respuesta sobre quién está al mando. Cuando se convocan es porque funcionan (hay solo dos o tres casos de errores históricos por parte de los dictadores) y tienen consecuencias sustantivas: alargan la vida de la dictadura. Creemos demostrar que reducen la capacidad de la oposición para coordinarse contra el régimen. Las elecciones autoritarias, que se encuentran mejor estudiadas, también añaden años de vida a los autócratas, pero lo hacen por otros caminos.

Un poco de historia.

Cuando Luis Bonaparte, que había sido elegido primer presidente de la II República Francesa, no pudo obtener de la Asamblea una reforma constitucional que le permitiera presentarse a la reelección, dio un golpe de estado, disolvió el parlamento y convocó un plebiscito.  “El pueblo francés quiere el mantenimiento de la autoridad de Luis Napoleón Bonaparte, y le delegan los poderes necesarios para establecer una constitución sobre las bases propuestas en su proclamación (es decir, el golpe) de 2 de diciembre de 1851”. Ganó de calle (92% de síes). Animado, once meses después pidió la corona imperial: “El pueblo quiere restablecer la dignidad imperial en la persona de Luis Napoleón Bonaparte, con la herencia en sus descendientes etc”. Votaron a favor el 96,9%. La participación superó el 80% en los dos casos.

Luis Bonaparte inventó la moderna dictadura electoral, pues también celebraba elecciones representativas que cuidadosamente ganaba. (El destino quiso que su ambición imperial propagase además un neologismo feliz: América Latina). Este tipo de arreglo es algo que la ciencia política estudia hoy con fruición, pues cada vez es más el caso que los tiranos organizan elecciones. Pero hay que subrayar que el invento llegó junto con el uso del voto popular para anular las garantías constitucionales. Si no se puede decir que fuera el primerísimo descubridor de las consultas para controlar el poder es porque tuvo de quién aprender: su tío Napoleón había obtenido el consulado vitalicio (1802) y la corona imperial (1804) en sendas votaciones populares que dizque ganó con más del 99% de los votos. (A su vez, el modelo había sido la consulta constitucional de la Revolución, que también se las traía).

En el contexto de las dictaduras se ha estudiado mucho más a las elecciones de representantes que a este tipo de votaciones “directas”, y muchas veces se ha entendido que son variaciones de lo mismo. La palabra mágica parece ser votar. Nosotros pensamos que tienen diferencias relevantes, incluso en una dictadura.

Su atractivo para el dictador

Por traer un ejemplo más cercano a casa, el 6 de julio de 1947 Franco convocó un referéndum para adjudicarse la jefatura perpetua del Estado. Oficialmente, votaron el 80% de los varones y el 93% dieron el voto afirmativo. La Ley de Referéndum, así llamada, había sido el primero de los Principios Fundamentales del Movimiento. ¿Qué tenía Franco que ganar con ello? No iba a convencer a nadie de que era un demócrata, ni de que el resultado era limpio, ni añadía nada a una ley ya aprobada por su propio procedimiento legislativo. Un historiador franquista (procurador en sus Cortes, de nombre Luis Suárez) lo expuso después con acierto: el referéndum se convocó para demostrar que toda resistencia al régimen era inútil. Franco estaba enviando un mensaje a la sociedad, no recibiéndolo de ella. Además, Franco aprovechó para introducir una cuña (monárquica) entre sus aliados militares y desactivar un frente de posible oposición interna, al establecer que su sucesor sería el nieto de Alfonso XIII.    

Casos como estos lustran las características fundamentales de los plebiscitos dictatoriales: se utilizan para contener la oposición interna y externa al régimen y reafirmar así el poder del dictador. En primer lugar, envían una señal de control del aparato del estado a sus potenciales rivales. Además, el control de la agenda (el contenido y los tiempos) puede utilizarse para desorganizar o dividir a una posible oposición interna, como era la cuestión monárquica en el ejército español de posguerra. Por último, cuando los rivales están protegidos por un organismo constitucional, como le sucedía a Luis Bonaparte, el plebiscito puede utilizarse para anularlo.

En segundo lugar, los plebiscitos contribuyen a desactivar la movilización de la oposición externa al régimen, en la calle. Los extraordinarios recuentos crean incertidumbre sobre quién apoya al dictador y quién no, incluso si se supone que parte del resultado proviene de un voto “insincero” o directamente fraudulento. El plebiscito envía una señal de que cualquiera puede ser un adepto al régimen o estar dispuesto a pasar por uno de ellos, y dificulta la coordinación de quienes se opondrían si pudieran organizarse. Los plebiscitos inducen una falsificación de las verdaderas preferencias en muchos opositores, algo parecido a una espiral de silencio. En el primer plebiscito que hizo Pinochet en Chile (la llamada consulta nacional de 1978) los líderes de la oposición clandestina eran conscientes de esto. Su propaganda decía: “No temas decir lo que piensas”, “No digas SI cuando quieres decir NO”.  Como se temían, pocos dijeron No y Pinochet logró aparecer como el único dueño del país, incluso para los militares que aspiraban compartir el poder de forma colegiada.

Las consecuencias

En uno de nuestros trabajos encontramos que las dictaduras incrementan su esperanza de vida si convocan un plebiscito. También hallamos datos compatibles con las dos hipótesis que planteamos: reducen la manifestación tanto de la oposición interna y como de la oposición externa.

El gráfico 1 muestra la distinta supervivencia de los autoritarismos que utilizan el referéndum (rojo) frente a los que no lo hacen (azul). La mayor supervivencia de los primeros se demuestra significativa sometida a los controles estadísticos habituales, tales como la situación de sus economías.

Además, el gráfico 2 muestra cómo la celebración de un plebiscito reduce el riesgo de que el dictador tenga que enfrentarse a un golpe de estado para destituirlo. El gráfico 3, por su parte, indica cómo se reduce el riesgo de enfrentarse a protestas y manifestaciones en la calle. En ambos casos el efecto desaparece con el tiempo, no es permanente. Pero las consecuencias sí son suficientes para que el régimen autoritario gane años de vida.

Es importante notar una cuestión sobre esta dinámica temporal, porque difiere de la otra forma de votación: las elecciones. Se sabe que las elecciones en las dictaduras vienen acompañadas por un periodo de mayor riesgo de inestabilidad política y de movilización, pero su efecto a largo plazo es estabilizador para el régimen. En el caso de los plebiscitos sucede casi lo contrario. Se reducen los riesgos a corto plazo, pero no cambia la situación de la dictadura a largo plazo, como si lo haría si se volviese “más popular”, si tal cosa puede concebirse, o si al menos ampliara la coalición de poder que la sostiene.

Plebiscitos frente a elecciones

Em un primer trabajo (de 2023) encontrábamos algunas características de los plebiscitos que son compatibles con su conceptualización como instrumentos de afirmación del poder, y que los diferencian de las elecciones incluso en un contexto autoritario, que pueden verse más bien como mecanismos de distribución de poder y de integración de algunos a través de la participación.

Sobre todo, nos parecen importantes dos hechos. El primero es que, a diferencia de las elecciones, los referendos autoritarios son madrugadores. Se tienden a convocar temprano en la vida del régimen, mientras que lo más habitual es que las elecciones se posterguen en las dictaduras. Por otra parte, mientras que las dictaduras civiles son las más proclives a celebrar elecciones, las dictaduras militares son las más proclives a convocar referendos. 

El gráfico 4 muestra ambos fenómenos (manteniendo constantes otros factores predictivos relevantes). A medida que pasan los años de vida del régimen () la probabilidad de convocatoria de un plebiscito disminuye, y los militares son siempre los que más probabilidad tienen de convocarlo, especialmente en los primeros periodos.

Votar se dice de muchas maneras

En resolución, en el contexto de una dictadura las votaciones plebiscitarias son distintas a las elecciones de representantes, por controladas y manipuladas que puedan estar en cualquiera de los casos. Los referendos tienden a ser mecanismos de consolidación del poder ejecutivo frente a la oposición, las elecciones tienden a ser mecanismos para incorporar o apaciguar a una parte de la oposición. El autoritarismo electoral se estudia a veces como una forma “intermedia” entre la dictadura y la democracia, o como una dictadura que muestra al menos alguna tendencia favorable. Nosotros sostenemos, sin embargo, que el autoritarismo plebiscitario es un autoritarismo reforzado, no uno liberalizado. En general, lo que hace que votar sea un avance de libertad suele depender de las reglas que garantizan los procedimientos que acompañan al proceso; lo característico de los plebiscitos, desde el momento cero, es su capacidad para anular las reglas y garantías siguiendo el arbitrio de los gobernantes.

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Pueden leerse más detalles en nuestro “The Effect of Referendums on Autocratic Survival: Running Alone and Not Finishing Second” (Government and Opposition 2024, edición impresa) y  en “Plebisctes, a tool for dictatorship” (European Political Science Review 2022, edición impresa).