Miles de contratos públicos incumplen la ley para poder ser adjudicados a dedo

En verano de 2018 tocaba renovar la cocina de la Base Aérea de Zaragoza. En total, gastaron 49.000 euros en suministros. Por esa cantidad, la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) obliga a abrir concurso público para que las empresas presenten ofertas. Pero los responsables decidieron tomar un atajo: despedazaron sus necesidades en pequeños contratos, lo suficiente como para poder contratar a dedo cada uno de ellos. El 16 de agosto adjudicaron dos de ellos, uno por dos hornos y otro por el equipo frigorífico.

Menos de dos meses después, el 10 de octubre, adjudicaron los otros cuatro: uno para el armario, otro para el lavavajillas, otro para comprar la mesa de la cocina y otro para el termo. Todos ellos eran de menos de 15.000 euros, contratos menores, lo que significa que podían adjudicarlos sin concurso y casi sin publicidad ni controles. No sería sospechoso si hubieran comprado a firmas especializadas en cada uno de esos electrodomésticos. Pero todos los contratos menores, los seis, fueron a parar a la misma empresa: Zasel SL.

La ley siempre ha sido clara: está prohibido trocear contratos grandes para pasarlos por menores y así señalar con el dedo, sin muchos más miramientos, a la empresa ganadora. Pim pam. Evitando todo lo que implica un concurso (transparencia en el proceso, todas las firmas del ramo pueden presentarse, reglas claras para elegir al ganador…). Tras la última reforma, el texto es mucho más exigente: prohibido firmar más de un contrato con la misma empresa si, sumados, superan los límites de los menores. Esto es: una vez se ha llegado a ese umbral (de 15.000 euros para suministros y servicios y de 40.000 para obras, sin IVA, como todas las cifras de este artículo) no se podría volver a contratar a la misma firma.

Las mil y una formas de entender el 118.3

118.3. En el expediente se justificará que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este artículo —menos de 15.000 euros en suministros y servicios y 40.000 euros en obra—. El órgano de contratación comprobará el cumplimiento de dicha regla. Quedan excluidos los supuestos encuadrados en el artículo 168.a).2 —cuando solo puedan darse a un empresario concreto por razones artísticas, técnicas o de protección de derechos de propiedad intelectual e industrial—.

El artículo 118.3 de la ley, leído de forma literal, establece que no se puede contratar a la misma empresa si se superan, sumadas varias adjudicaciones, los umbrales de los contratos menores. Y ya. Pero los diferentes organismos responsables de aplicarla y vigilarla han establecido criterios para acotar su interpretación y para responder a las preguntas que generó el texto: ¿Nunca más se puede contratar a esa empresa, hasta el infinito? ¿Ni siquiera para otra cosa totalmente distinta?

El objetivo de la norma es evitar fraccionamientos, pero algunas de esas interpretaciones son más estrictas que otras. En cuanto a la duración del veto: todos los organismos consultados lo marcan en el ejercicio presupuestario, esto es, dentro del mismo año natural, que es el criterio que usamos para este artículo. A excepción de la Junta Consultiva estatal, que asegura que el margen es de un año.

Pero las grandes diferencias radican en qué cosas se pueden volver a contratar con la misma empresa y qué cosas no. Las juntas consultivas de Euskadi, Aragón y Madrid apuestan por la aplicación más estricta: no se puede volver a contratar al mismo empresario vía contrato menor (ojo, se le puede contratar por las vías habituales sin problemas) si se superan los umbrales en cualquiera de las tres categorías: suministros, servicios y obras. Esto es: da igual lo que se contrate, el tope se aplica a la categoría. Las juntas de Galicia y Cataluña son más laxas y vetan solo si se trata del mismo objeto.

Y la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) permite volver a contratar con el mismo empresario si no se rompe la “unidad funcional”, esto es, que cada contrato menor tenga sentido por sí solo de forma independiente. Para este texto hemos agrupado todos los contratos que superan los umbrales por cada categoría, como en las interpretaciones más estrictas, porque todos ellos, como mínimo, son revisables (tienen que justificar en su expediente que no son fraccionamientos). Pero nos hemos centrado, para los ejemplos, en los casos más burdos, los que creemos que no pasarían el filtro de ninguno de estos criterios, ni siquiera de los más laxos.

La interpretación del artículo 118 de la Ley de Contratos depende mucho de los ojos que lo lean, y de su laxitud a la hora de aplicar las normas, pero los fraccionamientos para convertir un contrato mayor en varios contratos menores eran ilegales antes y lo siguen siendo ahora. Y esta es una de las formas clásicas de corrupción.

Para las Juntas Consultivas de Euskadi, Aragón y Madrid, por ejemplo, no hay duda: no se puede volver a adjudicar a dedo en el mismo año a un mismo empresario en cada una de las tres categorías (servicios, suministros y obras) si se ha alcanzado el límite del contrato menor. En total, de enero a julio de 2019, esto es, en solo siete meses, más de 6.500 contratos menores (más de un 5%) de los publicados en la Plataforma de Contratos del Sector Público (de entidades estatales, autonómicas y locales de todo el país) incumplen esta interpretación. Son 1.879 contratos de suministros, 3.793 de servicios y 856 de obras (metodología). Y suman más de 53 millones de euros.

¿Todos ellos son ilegales? Si leemos de forma literal lo que dice la ley, sí. Pero las interpretaciones más laxas del artículo de la discordia pueden librar a algunos de ellos de la quema. Por ejemplo, justificando que no se trata de un fraccionamiento, sino que son contratos destinados a cosas muy distintas y que darlos por separado no significa que se esté troceando uno grande para esquivar la ley. En todo caso, esta justificación debe estar incluida en el expediente, que casi nunca se publica. Otros muchos son un fraccionamiento ilegal clarísimo, se mire por dónde se mire, se disimule o ni siquiera se intente esconder.

13 contratos menores a la misma empresa el mismo día

Vayamos a lo más burdo. Empezando por varios contratos menores de la misma administración a la misma empresa y, ojo, el mismo día, que además superan los límites. El día feliz de la relación entre la Base Aérea de Albacete y la empresa Suministros de Albacete SA fue el 3 de diciembre, cuando firmaron 13 contratos de suministros, que suman 83.000 euros, muy por encima del umbral de 15.000 en esta categoría. Al día siguiente cayeron otros dos y, una semana después, el día 11, otros cinco.

En total, entre agosto y diciembre de 2018, la Base Aérea de Albacete adjudicó a esta empresa 37 contratos para la compra de materiales por un total de unos 270.000 euros. Ni uno, ni dos. 37. Y todos repartidos, en tandas, los mismos días.

Mas ejemplos, esta vez en el Ayuntamiento de Ames (A Coruña). Pagaron a un empresario, Javier Polo Durán, 16.500 euros para celebrar un espectáculo en el pueblo. ¿Cómo lo hicieron, si el límite para dar ese contrato a dedo es de 15.000? Le adjudicaron, el mismo día, dos menores: uno para la actuación (13.223,14€) y otro para el alquiler del equipo técnico (3.305,79). Y arreglado.

Pero hay más fiestas populares partidas a cachitos para esquivar la ley, como las novilladas de 2018 en Arnedo (La Rioja). Cuando se monta un evento así, el empresario pone los novillos titulares y, como obliga la norma, novillos de reserva, los sobreros. El 28 de septiembre el Ayuntamiento adjudicó a Azaba Gestión dos contratos: uno por la novillada titular, al borde del menor (14.798€) y otro por los dos sobreros (otros 3.800€). No es la única vez que fraccionó el contrato en dos para adjudicarlo el mismo día y a la misma empresa. Dos días después hizo lo mismo, pero esta vez para adjudicar a José Escobar Gil el contrato troceado (titulares por un lado y sobreros por otro). Y también superando, juntos, el límite del contrato menor.

En total, según los datos publicados en el Plataforma de Contratación del Sector Público, entre agosto de 2018 y julio de 2019 (¿por qué utilizamos esas fechas?) se firmaron unos 2.900 contratos, entre obras, servicios y suministros, que no solo superan el límite de los menores con una misma empresa sino que además se firmaron, en pack, el mismo día.

Mismo concepto, misma empresa, mismo año

A veces, cuando no existe ni tan solo la intención de disimular, una de las formas más burdas de detectar un fraccionamiento es examinando los mismos contratos entre una empresa y una administración con el mismo objeto, es decir, en los que la mínima línea de descripción que se publica es exactamente igual, hasta con sus comas, que en otros contratos.

Así lo hizo el CSIC, por ejemplo, cuando firmó dos contratos dos días seguidos (aquí y aquí), cada uno de 14.800 euros, para la "asistencia técnica para la gestión electrónica de expedientes y documentación electrónica y contable", tal cual. La empresa agraciada fue Bilbomática, una firma vinculada a la trama Enredadera, con los hermanos propietarios en prisión y uno de ellos jactándose desde la cárcel de haber cobrado del Gobierno Vasco trabajos que no realizó.

Todos estos ejemplos son de suministros o servicios, con el umbral en 15.000 euros, pero en obras, con el de 40.000, también se dan casos llamativos. En solo los primeros siete meses de 2019, las administraciones españolas que publican en la Plataforma de Contratos del Sector Público firmaron 7.240 contratos menores de obras. Casi el 12%, un total de 856, incumplen a priori la norma: sobrepasan los 40.000 euros cuando se suman a otros de la misma empresa. Suman 21 millones de euros.

Casi dos de esos millones llevan un mismo remite: la Diputación Provincial de Ourense, la administración pública con más en su haber, 55 contratos. Y buena parte de estos contratos se dieron, sin disimulos, el mismo día.

15 de esos contratos fueron a Construcciones y Almacenes Manuel Viso. En total, esa empresa recibió, en siete meses, más de 595.000 euros de la Diputación, todos para arreglos de caminos y carreteras. Para defender su legalidad, alguien podría argumentar que se trata de objetos distintos: uno por cada trocito de camino o carretera. Pero otras administraciones contratan estos arreglos en bloque vía concurso abierto -a veces con lotes por cada zona- y, lo más importante, en este caso se dieron todos a la misma empresa.

Y hay más razones para la sospecha. Cinco de ellos, por ejemplo, se adjudicaron el mismo día, el 2 de abril de 2019. Aunque cada uno va destinado a arreglar un tramo de carretera distinto, todos se adjudicaron por cantidades que van entre los 39.500 euros y los 39.973, bien al borde. Podemos pensar bien: las obras costaban casi lo mismo porque las casualidades tan rotundas sí existen; o pensar mal: es un fraccionamiento claro (porque se podrían haber licitado juntos) o, como mínimo, se ajustó el precio justo por debajo del umbral para poder dar cinco contratos a dedo a la misma empresa el mismo día.

Otros 15 contratos fueron a Camiños de Ourense. Siete fueron el mismo día, su día de suerte, el uno de febrero de 2019. Ambas empresas, tanto Manuel Viso como Camiños de Ourense, aparecen en las denuncias al presidente de la Diputación, José Manuel Baltar, por financiación ilegal.

Esta administración pública cuenta, además, con una cifra favorita. De los 55 contratos de 2019 que incumplen la norma, 31 se adjudicaron por 39.669,42 euros, ni un céntimo más ni uno menos.

Las armas largas y la Guardia Civil

Como en el caso de los arreglos en carreteras y caminos, las administraciones públicas usan dos vías para adjudicar contratos iguales pero que se ejecutan en lugares distintos: puedes abrir un concurso y que cada lugar sea un lote; o repartir un menor, a dedo, por cada cachito (siempre ajustándote para no superar el umbral de 40.000 euros). Pero si todos los contratos van a la misma empresa y, además, se adjudican el mismo día, la cosa no pinta bien.

La Comandancia de la Guardia Civil de Málaga adjudicó nueve contratos el 7 de noviembre de 2018 a una misma empresa, Saima Seguridad. Sumaban más de 180.000 euros y todos eran para lo mismo: obras para adaptar el depósito de armas largas en nueve acuartelamientos de la provincia. Es el número máximo de contratos de una misma administración a una misma empresa y el mismo día que encontramos en nuestros datos. Pero esta comandancia no es la única que optó por esa vía para poner en marcha estas obras, encontramos ejemplos similares en las de Cáceres, Badajoz, Ourense, Zamora y Granada (aquí, todos los contratos).

Deme 14.999,99 euros en harina

La Gerencia de la Entidad Estatal de Derecho Público Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo es la entidad pública encargada de gestionar las cafeterías y economatos de las cárceles españolas, además de la formación y talleres. Es la entidad que lidera la lista de posibles troceos de suministros. Y es, además, una especialista en adjudicar contratos menores como quien va al supermercado con un solo billete de cinco euros y hasta que le llegue. O como quien gasta 50 euros en gasolina, así, medido en euros. Pero lo hace para muchas otras cosas y siempre por debajo de los umbrales para adjudicar los contratos a dedo.

El día 4 de septiembre de 2018 compró a Campotrigal harina de panadería para el Centro Penitenciario de Valencia por valor, ni más ni menos, que de 14.999 euros. Ahí, bordeando el límite. No sabemos cuántos kilos recibió por ese precio, pero sí que poco más de un mes después, el 8 de octubre, volvió a comprar harina para panadería a la misma empresa y por la misma cantidad. Y lo volvió a hacer tres días después, el 11.

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) señala, en su instrucción sobre los fraccionamientos, que “no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios”. Parece que lo de necesitar harina para panadería no es un gasto extraordinario que les pille por sorpresa.

El de la harina no es un caso único. Esta entidad firmó dos contratos de 14.999 euros cada uno a la misma empresa (IES Marítimo) para comprar helados para los internos del Centro Penitenciario de Valencia: uno para los presos en preventiva y otro para los que ya cumplen condena, porque se ve que comen helados distintos pero, eso sí, cuestan exactamente lo mismo. Lo hizo el mismo día, sin disimulos. En otras ocasiones el apaño de los suministros pasa por separar lo que se compra para un solo fin en diferentes productos. Un ejemplo: el Centro Penitenciario de Segovia necesitaba ingredientes para su taller de panadería. En lugar de comprar todo lo necesario junto y abrir concurso, le dieron en un solo día a Carballes Distribuciones cuatro contratos de 14.999 euros, a cachitos: la levadura y la sal en uno, los huevos y el azúcar en otro…

Y no solo lo dulce. Tácticas similares son que las que usan en la compra de patatas, frutas, embutidos… Y esta entidad pública no solo destaca en suministros. Entre diciembre de 2018 y julio de 2019, en cosa de siete meses, adjudicaron siete contratos a Informática El Corte Inglés para lo mismo: reparaciones de urgencia del sistema de ventas de los economatos en distintos centros penitenciarios. Y sí, cinco de ellos son de 14.999 euros.

Todos esos ejemplos están al límite del umbral. De hecho, de los 370 contratos menores que Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo firmó en un año, 249 son de 14.999 y 20, hilando aún más fino, de 14.999,99 (consulta todos sus contratos, aquí). Y eso cuando, de hecho, saben hacerlo bien: aquí un concurso abierto, por lotes, para adquirir suministros de pan para varios centros penitenciarios. Parece ser que sí se puede.

Artículo publicado originalmente en Civio.

Miguel Ángel Gavilanes, María Álvarez del Vayo y Ángela Bernardo colaboraron en el largo y doloroso proceso de limpieza de datos.

Este artículo forma parte de RECORD, un proyecto financiado por la Unión Europea.