21 lagunas legales del nuevo sistema de financiación de partidos que está impulsando el PP
Apenas año y medio desde la última reforma de la Ley de Financiación de los Partidos Políticos en 2012 (una reforma que, con la excusa de apretar el cinturón a los partidos, eliminó el tope máximo de las donaciones privadas a las fundaciones políticas), el PP vuelve sobre el asunto. Con el título de Plan de Regeneración Democrática, el Gobierno mandó en febrero al Congreso elProyecto de Ley Orgánica de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por el que se modifican la ley de financiación de los Partidos Políticos, la Ley de Partidos Políticos y la ley del Tribunal de Cuentas. Una primera lectura del texto ha confirmado que el proyecto retoca unas pocas cosas para que nada cambie, al más puro estilo lampedusiano.
A continuación enumeramos algunos ejemplos de prácticas que en materia de financiación y partidos serán o seguirán siendo legales de aprobarse el proyecto en su estado actual.
1. El Consejo de Ministros podrá negar la concesión de subvenciones estatales anuales a los partidos… aunque no se sabe en qué supuestos. Nada dice el proyecto de por qué motivos, o en qué casos, el Consejo de Ministros puede acordar no autorizar las subvenciones. El principio de la división de poderes se ausenta cuando de regulación en materia de partidos políticos se trata.
2. Se prohíben las donaciones a partidos por parte de empresas... pero seguirá sin ser problema que las donaciones las hagan personas físicas vinculadas a ellas. La medida estrella de este proyecto de ley sería, según el Gobierno, la prohibición de las donaciones de empresas, algo común en otros países de nuestro entorno, como Francia. Sin embargo, la cuantía de donaciones empresariales que los partidos declaran oficialmente al Tribunal de Cuentas es escasa, comparada con otras fuentes de ingresos. Además, ningún control establece el proyecto sobre las donaciones de personas físicas vinculadas, en el grado que sea, a esa empresa que tiene prohibido donar. Un ejemplo: el Banco Santander no podría donar dinero, pero Emilio Botín, o alguien a su cargo, sí.
3. Las personas físicas podrán continuar donando la cantidad que quieran a los partidos... siempre que lo hagan en inmuebles. Y, sí, también si son extranjeros. El proyecto mantiene el máximo de 100.000 euros por persona y año como límite para donaciones de personas físicas a un partido político. Pero, mantiene también una excepción muy llamativa: si lo que se dona es un bien inmueble, no existe tal límite. Si un empresario quisiera donar 10.000.000 de euros a un partido, sólo tendría que comprarse un edificio que valga eso y luego donarlo. Todo perfectamente legal. ¿Que el empresario es extranjero? Ningún problema. Que no tenga derecho al voto no significa que no pueda inyectar algunos millones (gracias a las donaciones de inmuebles) en el sistema español de partidos. El proyecto mantiene el actual artículo 7 de la ley, que lo prevé expresamente.
4. Las empresas también podrán además seguir donando dinero ilimitadamente... eso sí, a través de las fundaciones de los partidos. La reforma de la LOFPP de 2012 ya se encargó de eliminar discretamente (nada se decía de eso en la exposición de motivos de la ley) el tope de 2007: 150.000 euros por año y donante a las fundaciones políticas. Uno de los aspectos de la legislación vigente que el Gobierno conserva en su plan de regeneración democrática.
5. Las fundaciones políticas podrán recibir, además, donaciones ilimitadas de empresas con contratos con la administración pública. En teoría, el proyecto hace extensible a las fundaciones políticas la prohibición de recibir dinero de personas físicas con contratos en vigor con las administraciones públicas. Nada dicen, sin embargo, ni la legislación actual ni el proyecto, acerca de contratos pasados o futuros. Además, el artículo 4.2 a), que es el que contiene esa prohibición, habla de personas físicas, y no de las jurídicas. De acuerdo al tenor literal del proyecto, una persona jurídica con contratos en vigor con la administración podría donar, ilimitadamente, dinero a las fundaciones de los partidos. Pero en realidad es más fácil que eso: el proyecto mantiene la disposición de la actual ley que establece que “no tendrán la consideración de donaciones, a los efectos de esta disposición adicional, las entregas monetarias o patrimoniales llevadas a cabo por una persona física o jurídica para financiar una actividad o un proyecto concreto de la fundación o asociación, en cuanto tal actividad o proyecto se realice como consecuencia de un interés común derivado de las actividades propias del objeto societario o estatutario de ambas entidades”. Es decir, que si una empresa con contratos con la administración o no, decide financiar una actividad en la que tiene un “interés común”... ¡ese dinero no será siquiera considerado una donación!
6. Los partidos podrán recibir dinero... sin estar aceptando donaciones. Algo parecido a lo anterior ocurre con otra de las novedades del proyecto: la introducción de un procedimiento por el que los partidos pueden aceptar o rechazar donaciones privadas, estableciendo un plazo de hasta 3 meses tras la finalización del ejercicio anual. Debería ser un mecanismo para que los partidos se hagan responsables de verificar y rechazar desde el primer momento donaciones ilegales o dudosas. Otros países, como Reino Unido o EEUU, tienen bien establecida la necesidad de hacer las comprobaciones de la legalidad de cada donación en un plazo corto, por ejemplo 10 o 30 días, teniendo la obligación además de informar detalladamente de esas donaciones dudosas. El proyecto del Gobierno, sin embargo, convierte el régimen de aceptación de las donaciones en casi todo lo contrario: una especie de plazo para regularizar las cuentas antes de mandarlas al Tribunal de Cuentas. Imaginemos que, en enero de 2014, una empresa con contrato en vigor con la administración le entrega a un partido 500.000 euros en efectivo. Con la legislación en vigor, eso constituiría de por sí múltiples infracciones (de esas que no se han sancionado nunca), en la medida en que la entrega misma se puede considerar como la aceptación por parte del partido. Con el proyecto en la mano, el partido tendría, sin embargo, hasta marzo de 2015 para decidir si acepta o no ese dinero, es decir, si es o no una donación. Mientras tanto, el dinero estará en un limbo jurídico. Tal cosa generará bastante confusión en la rendición de cuentas, teniendo además en cuenta que el plazo para enviar la documentación al Tribunal coincide con el de aceptación de las donaciones, y que el nuevo plan contable para partidos políticos establece que “en la contabilización de las operaciones se atenderá a su realidad económica y no sólo a su forma jurídica”.
7. Si el partido recibe dinero ilegalmente por no saber ni de quién proviene... tendrá hasta tres meses una vez ha finalizado el ejercicio anual para ingresar el dinero a Hacienda y no tendrá responsabilidad por recibir donaciones anónimas. El proyecto incluso prevé que, cuando no se haya podido identificar al donante, el dinero se ingresará en el Tesoro público, sin más consecuencias. Un auténtico sistema de “blanqueo” del dinero de origen desconocido (ese dinero podría proceder de cualquier actividad ilegal) que parece destinado a dificultar la imposición de unas sanciones ya de por sí inaplicadas desde 1987. ¿Se imaginan que para que un juez estimara que un servidor público ha recibido un soborno el funcionario tuviera no sólo que recibir el dinero sino aceptarlo expresamente, o dejar pasar un ejercicio y tres meses sin rechazarlo?
8. Las identidades de los donantes seguirán siendo secretas… a menos que trabajes en la Unidad de Fiscalización de Partidos Políticos del Tribunal de Cuentas. Los partidos tienen que identificar a sus donantes en un documento contable llamado memoria, que queda excluida en la legislación vigente de la documentación que los partidos tienen que hacer pública por ley. Las organizaciones políticas tendrán que publicar en sus webs anualmente el balance y la cuenta de resultados, una obligación que los partidos han despachado desde 2008 con PDF de dos y hasta una página, en un ejercicio sorprendente de capacidad de síntesis (la contabilidad del PP filtrada el pasado junio ocupaba nada menos que seis gigas). El proyecto introduce, eso sí, una novedad: habrá que publicar la identidad de quienes realizan donaciones superiores a 50.000 euros. Pero según la redacción del proyecto se puede evadir la norma haciendo dos donaciones de 25.000 en vez de una de 50.000 euros: la técnica de fraccionar donaciones es la que durante años se utilizó para evadir los límites máximos gracias a las donaciones anónimas y siguió pasando hasta 2011.
9. Los partidos podrán seguir realizando operaciones de inversión de capital, a pesar de tener prohibidas las actividades mercantiles. Así lo prevé el proyecto, que mantiene el actual artículo 14 2 d) de la LOFPP.
10. Los partidos seguirán sin llevar correctamente la contabilidad a nivel local. El proyecto aconseja que la contabilidad a nivel local de los partidos se integre en la contabilidad provincial... “si es que existe”. Una cláusula muy laxa teniendo en cuenta que el Tribunal de Cuentas lleva años denunciando la deficiente rendición de cuentas de las organizaciones locales, y exigiendo que se presenten cuentas consolidadas.
11. Las infracciones muy graves de la ley prescribirán a los 4 años, las graves a los 2 años y las leves al año. Menos de lo que normalmente ha venido tardando el Tribunal de Cuentas en elaborar sus informes. El informe anual sobre las cuentas de los partidos que el Tribunal de Cuentas ha sido capaz de elaborar más rápido en la última década es el del ejercicio 2011: tardó casi dos años desde que terminó el ejercicio (se aprobó el 30 de octubre de 2013). A día de hoy, las infracciones relativas a 2009 y 2010 (los informes de estos años se aprobaron a la vez que el de 2011, es decir, hace apenas seis meses) ya habrían prescrito. El lapso entre el final del ejercicio y la aprobación del informe del Tribunal de Cuentas ha estado históricamente entre 3 y 5 años. Si el plazo de prescripción comienza desde el momento en que se realiza la infracción, se podría dar el absurdo de que las infracciones leves hubieran prescrito incluso antes de que el partido le envíe su documentación anual al Tribunal de Cuentas. Ni la ley actual ni el proyecto prevén ningún otro mecanismo de denuncia ante el Tribunal, solo la presentación de las cuentas por parte de los propios partidos. Por cierto: incumplir la obligación (artículo 19 del texto vigente de la LOFPP) de remitir “cuantos documentos, antecedentes, datos y justificaciones les sean requeridos por el Tribunal de Cuentas para el cumplimiento de su función fiscalizadora” sería, según el proyecto, una infracción leve. El incumplimiento de las obligaciones contables de la ley (por ejemplo: no llevar libros de contabilidad), sería una infracción grave según el proyecto. La pregunta es: sin contabilidad y sin colaborar con el Tribunal, y con plazos de prescripción de 1 y 2 años respectivamente, ¿cómo comprobaría el Tribunal que ha habido infracciones muy graves, que son las que prescriben a los 4 años?
12. El Tribunal de Cuentas será independiente... pero no quienes lo componen. El paquete de reformas del Gobierno modifica la Ley del Tribunal de Cuentas para establecer que este organismo tenga “competencia para todo lo concerniente al Gobierno y régimen interior del mismo y al personal a su servicio, y podrá dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización”. ¿Independencia, al fin? Del sistema de elección de los consejeros del Tribunal, considerado como altamente controlado por los partidos hasta por sentencias del Tribunal Supremo, no se modifica ni una letra.
13. Habrá una persona encargada de elaborar las cuentas para el Tribunal de Cuentas… que servirá de fusible y tendrá todas las papeletas para cargar con la responsabilidad por las posibles irregularidades. fusibleAunque es necesario asignar responsabilidades de control y supervisión dentro del partido, el riesgo de este tipo de cargos es que se utilice para limitar la responsabilidad política y penal en una persona fácil de quemar y sustituir sin que el resto del partido sufra las consecuencias. La alternativa pasa por empoderar a los militantes para que así tengan mayor responsabilidad en la supervisión interna, así como órganos de control y arbitraje interno elegidos por ellos, independientes de la dirección del partido. Además, cada unidad de organización del partido, ya sea local, regional o nacional debería determinar los responsables de firmar la contabilidad (un tesorero, la presidencia y un interventor) y hacerse responsable de cualquier irregularidad, como en la ley alemana de partidos.
14. Los responsables de la gestión económico-financiera de los partidos comparecerán ante el Congreso... siempre que la Comisión Mixta de Relaciones con el Tribunal de Cuentas (compuesta por diputados) lo considere necesario. ¿Quién va a actuar contra un gobierno con mayoría absoluta?
15. La democracia interna, fuera de la ley: no se menciona ni una sola vez en el proyecto. La legislación española en materia de partidos permite que en la práctica los partidos se autorregulen libremente: el resultado son cúpulas que convocan congresos a su conveniencia, candidatos elegidos por cooptación, nepotismo y una exacerbación de la importancia de relaciones oligárquicas de lealtad y patronazgo. Regular el funcionamiento mínimamente democrático pasa por establecer mecanismos internos de participación política efectiva, que favorezcan el reciclaje y renovación de élites, el control y la rendición de cuentas y la depuración de responsabilidades de manera democrática.
16. Las infracciones de la ley cometidas por particulares… no serán infracciones. Nada dice específicamente el proyecto sobre imponer sanciones a particulares, más allá de la posibilidad de imponer multas coercitivas en casos de infringir los deberes de colaboración.
17. La financiación ilegal de partidos políticos seguirá sin ser delito. A pesar de que cotidianamente se hable en los medios de comunicación del “delito de financiación ilegal de partidos”, nunca, en 30 años de escándalos de financiación ilegal, se ha introducido tal delito en el Código Penal español. Ante estos casos, las acusaciones y jueces acuden a otras figuras delictivas: cohecho, delitos fiscales, falsedades, blanqueo de capitales, etc., lo que complica aún más los ya plagados de dificultades procesos penales. Pese a que el Gobierno afirmó el año pasado que introduciría un nuevo delito, no hay ni rastro de él en el proyecto.
18. Los partidos seguirán debiéndose a los bancos y no a sus militantes. Según el último informe del Tribunal de Cuentas, los partidos deben 275 millones, y 17 de ellos tenían patrimonio neto negativo. Es decir, sin renegociar los créditos habría formaciones que ni podrían continuar su actividad y pagar sus facturas. Las dependencias financieras crean dependencias políticas y para acabar con ello es necesario limitar el endeudamiento de los partidos como ha repetido insistentemente el Consejo de Europa en sus informes.
19. Las fundaciones seguirán fuera de control. No hay ninguna provisión relevante en la propuesta del PP para mejorar los controles de las fundaciones. Los nuevos mecanismos son fáciles de sortear (mantener, por ejemplo, una participación en el patrimonio fundacional del 49% y una organización formalmente independiente sería suficiente) y así evitar ser fiscalizadas. Las disposiciones en materia de fundaciones son tan laxas que quedarán fuera de las competencias del Tribunal de Cuentas parcelas muy amplias de la vida financiera de las fundaciones de los partidos políticos.
20. Se regulará la vida interna de los partidos… por la vía del Código Penal. Se consolida así la tendencia a evitar los mecanismos de responsabilidad política democrática en favor de los mucho más farragosos procesos penales. Es decir, todo lo que no es delito, es legítimo, y hasta que un juez no se pronuncie, aquí no ha pasado nada. Se evita regular de cualquier forma la democracia interna de los partidos, a cambio de introducir la necesidad de que éstos tengan sistemas de control interno para evitar la comisión de delitos. Lo más parecido a una regulación de la vida democrática interna de los partidos estará, así, en el Código Penal, y no en la propia ley de partidos, su lugar natural.
21. Seguirá siendo perfectamente legal y democrático que los partidos legislen sobre sí mismos sin ningún procedimiento especial de participación de la sociedad civil. Si en algún ámbito tiene especial sentido experimentar con nuevos sistemas de participación legislativa es, quizás, en el de los partidos políticos: tienen en exclusiva el estatus de reguladores y regulados. El proyecto de ley fue enviado al Congreso sin ni siquiera haberse hecho público antes. Su tramitación ha sido menos participativa que, por ejemplo, la de la ley de transparencia, cuando afecta a las instituciones de participación política por excelencia. Afrontar el problema de la financiación ilegal de partidos pasa por dar un giro en cómo se legisla en esta materia.
