Recortes sin debate: el gasto social en España durante la crisis

Gracias a su continuado acceso al crédito, el gobierno ha tenido mayor capacidad de reacción para afrontar la crisis que la mayoría de las comunidades autónomas. Si no predominaran aún unas prácticas tan centralistas en la política española, este problema se hubiera debido convertir en uno de los debates públicos más importante de los últimos años. Debatir mediante qué políticas era mejor ajustar los presupuestos en el contexto crítico de la crisis, desde una perspectiva multinivel, hubiera llevado a una deliberación sobre las preferencias públicas y las prioridades en política social, más allá de las posibilidades estrictas de cada nivel de gobierno, lo que no ocurrió en ningún caso. Todo lo contrario. La evasión de responsabilidades y el oportunismo del gobierno central -aprovechando los fallos de un nuevo modelo de financiación autonómica en un contexto de recesión- han dominado la escena política estos años, agravando los problemas políticos y sociales ya existentes.

La reciente publicación de datos de contabilidad nacional para el año 2012 nos permite confirmar la enorme dimensión de los ajustes presupuestarios en España. También podemos ver claramente cómo se distribuyeron los ajustes, tanto sectorial como territorialmente. Como ya sabemos, los límites del déficit público –y también del aumento de la deuda- no se decidieron en el marco del sistema político español, pero sí había margen en el ámbito doméstico para decidir el contenido de los recortes. De las series anuales de contabilidad nacional, un dato que sorprende es la estabilidad en la distribución territorial del gasto social, a pesar de los enormes ajustes presupuestarios. Durante todo el período de la crisis, más del 90% del gasto en educación y en salud se concentró en el ámbito autonómico. Por otra parte, el gasto en protección social y pensiones se encontraba concentrado en el ámbito central, con un 90% del total.

A pesar de ello, la intensidad de los ajustes ha sido muy distinta según cada nivel de gobierno, como se puede observar en el gráfico que acompaña este artículo. La reducción del gasto autonómico se concentró especialmente en sanidad y educación, llegando en 2012 en términos reales a niveles inferiores a los existentes en 2005. Los recortes fueron especialmente intensos en estos años. Mientras, las pensiones y otras prestaciones sociales, bajo el control del gobierno central, mantuvieron un comportamiento bastante estable entre 2009 y 2012. Asimismo, las puntas de gasto del gobierno central que se observan en el gráfico son fácilmente explicables: el impulso “keynesiano” de los años 2008-09 y el rescate bancario en 2012.

Evolución del gasto público en España 2006-2012 (2007= base 100), ajustado a inflación

¿Por qué tales diferencias? Aunque sin duda sea necesario un análisis más detallado, apuntamos aquí dos posibles razones. Por un lado, el cambio del modelo de financiación autonómica, articulado mediante la Ley 22/2009, que implicaba un aumento en la participación de los impuestos estatales, y una reducción de los fondos y otras aportaciones directas del gobierno central. El nuevo modelo había generado muchas expectativas de mejora de la financiación autonómica, pero se introdujo en el peor momento posible, al coincidir con el año en el que la recaudación fiscal cayó de forma espectacular como consecuencia de la recesión de 2008. El nuevo modelo tampoco favoreció a las autonomías en los años siguientes, dado el estancamiento de la recaudación fiscal entre 2010 y 2012.

Por otro lado, las grandes limitaciones de las comunidades autónomas para endeudarse hicieron el resto. Dada la brutal reducción de ingresos y la imposibilidad de endeudarse más en muchos casos, el gobierno central se convirtió en su único prestador, lo que hizo a cuentagotas.

Todo ello provocó que los ajustes en educación y sanidad fueran muy intensos, claramente superiores a los del gobierno central en pensiones y otras prestaciones sociales –ya que, además, con sus menguados ingresos, las comunidades autónomas también tenían que cubrir los intereses de su creciente deuda. La situación creada generó numerosas tensiones políticas en estos años, incluso en las comunidades autónomas gobernadas por el mismo partido que el gobierno central, dada su crítica situación presupuestaria. Algunas se vieron forzadas a solicitar el rescate del Estado para evitar la quiebra, otras dispusieron de un margen de ajuste algo mayor, especialmente aquellas que recibían una mayor contribución de los fondos de compensación.

No parece que existieran muchas diferencias en esta actitud de indiferencia entre el gobierno del PSOE y el actual gobierno del Partido Popular, aunque este último forzó los ajustes más intensos. Ambos partidos aprovecharon su ventajosa situación, y sus intervenciones se limitaron a evitar una situación de quiebra declarada en algunas comunidades autónomas.