Cambiar 80 leyes con un decreto: “La funesta consecuencia de relegar el Parlamento andaluz a un papel pasivo y secundario”

“El decreto ley más ambicioso de la historia de Andalucía”, en palabras del presidente Juan Manuel Moreno, ha tardado sólo ocho días en tramitarse, desde que salió aprobado del Consejo de Gobierno, el martes 14 de diciembre, hasta este miércoles, que llega al Parlamento para su convalidación. Se trata del decreto ley de simplificación administrativa, una norma que condensa en 234 páginas modificaciones legales que tocan 80 normas del ordenamiento jurídico andaluz, prácticamente en todas las áreas de Gobierno: urbanismo, medio ambiente, turismo, educación, agricultura, pesca, patrimonio histórico, vivienda, puertos, energía, fondos europeos, salud, colegios profesionales, fundaciones y transportes, entre otras.

El objetivo es eliminar de un plumazo 300 trámites administrativos que, según la Junta y los empresarios que se beneficiarán del decreto, “obstaculizan” la inversión exterior, la creación de empresas y el desarrollo de proyectos. El objetivo, en realidad, es más ambicioso: “Queremos transformar la cultura reguladora de la Administración pública para cambiar el modelo productivo andaluz y apostar por una economía liberal”, sintetiza el consejero de Economía, Rogelio Velasco.

La última vez que el Ejecutivo andaluz de PP y Ciudadanos utilizó la figura del decreto ley para modificar de un plumazo tal cantidad de normas fue en marzo de 2020, con la aprobación del anterior Decreto de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, que afectó de forma directa a 28 textos legislativos: 19 leyes, dos decretos leyes, un texto refundido y seis reglamentos. No fue tan ambicioso como éste último, que alcanza hasta 80 normas de distinto rango, pero la fórmula de tramitación ultrarrápida, sin exposición pública ni fiscalización previa del Parlamento, es idéntica.

Aquello motivó un recurso de inconstitucionalidad por parte del PSOE (pendiente de resolución) y un durísimo informe del Defensor del Pueblo español, fechado en septiembre de 2020. Fernando Marugán decidió no recurrir el decreto ley ante el Tribunal Constitucional (TC), pero dirigió un escrito al presidente Moreno afeándole el uso del decreto ley para una empresa política de tal calibre y las implicaciones que podía tener. “Puede no comprometer la estricta constitucionalidad de una norma, pero sin duda constituye una deriva que es imprescindible diagnosticar y reorientar para la buena salud de nuestro sistema político”, advierte el documento, al que ha tenido acceso este periódico.

Ha pasado más de un año, pero la tesis que recoge el informe del Defensor es igualmente válida para este nuevo decreto ley de simplificación, porque la vía de tramitación urgente y su exposición de motivos es casi idéntica. “Se ha optado por establecer un modelo vertical y descendente de reformas, utilizando para tal fin el decreto ley, que elimina trámites y permite alumbrar la nueva legislación en un tiempo récord”, escribió entonces.

Marugán acusó a la Junta de Andalucía de “relegar” al Parlamento a un segundo plano, cuando impulsa una norma “que incide de manera directa en el equivalente a la producción legislativa de varios años”. Y pone como ejemplo la década 2010-2019, durante la cual, la Cámara andaluza aprobó 82 leyes (10 de las cuales eran leyes anuales de presupuestos), es decir, la misma cantidad de normas legales que Moreno se jacta de modificar de una sola tacada, con un decreto ley, tramitado en ocho días. “La funesta consecuencia es la relegación del poder legislativo a un papel pasivo, secundario y disminuido”, concluye el informe, citando la doctrina del Constitucional.

Empresarios sí, sindicatos no

El Gobierno andaluz ha contado con el beneplácito del mundo empresarial para diseñar este decreto -no así con los sindicatos- y se ha esforzado en trasladar un doble mensaje: uno, esta norma agilizará los procedimientos administrativos y supondrá un impulso a la actividad económica de Andalucía; y dos, la eliminación de permisos y licencias hasta ahora obligatorias no supondrá una merma en las garantías jurídicas o medioambientales (las mayores modificaciones legales facilitarán el crecimiento urbanístico). Para contrastar el primer mensaje “hay que dejar pasar el tiempo, no será inmediato porque son cambios estructurales, pero poco a poco, el tejido productivo cambiará”, avisa el consejero Velasco. Para contrastar si la retirada de informes a proyectos urbanísticos causará un perjuicio en el medio ambiente, ocurre todo lo contrario: la oposición y los sindicatos denuncian que no han tenido tiempo de estudiarse bien la letra pequeña.

El Gobierno de Moreno no tiene mayoría parlamentaria, de modo que este miércoles necesita los votos de sus adversarios para sacar adelante el ambicioso proyecto de reforma regulatoria. Pero la oposición apenas ha tenido cinco días para leerse, estudiarse y analizar las 234 páginas del decreto, que entró en el registro de la Cámara el miércoles 15 de diciembre, pero no fue publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) hasta el viernes 17. “Tengo cinco días para adquirir un conocimiento técnico y un posicionamiento político sobre el impacto que tendrá cada una de las 300 modificaciones administrativas que afectan a 80 leyes, desde vivienda protegida al horario de las superficies comerciales”, se quejaba el pasado jueves la portavoz parlamentaria de Unidas Podemos, Inmaculada Nieto, con el tocho del decreto sobre las rodillas, que su equipo le había imprimido y encuadernado para facilitarle la lectura.

El decreto ley es una figura legislativa que agiliza muchísimo los trámites parlamentarios, pero también se salta ciertos mecanismos de control -fase de información pública, emisión de informes, etc-, de modo que la Junta debe justificar muy bien su uso. En este caso, “porque la coyuntura económica lo exige”, una coletilla recogida en una sentencia del Constitucional que creó jurisprudencia, y que ha permitido a los gobiernos usar una herramienta inicialmente pensada para casos excepcionales como pauta general. La doctrina del TC reconoce al Gobierno “un cierto margen de discrecionalidad” para optar por la vía ultrarrápida de tramitación.

La diferencia en los plazos de tramitación respecto al procedimiento ordinario es abismal: un proyecto de ley, negociado por los grupos de la Cámara y con audiencia a los agentes sociales, económicos y jurídicos, puede tardar de media unos seis meses en aprobarse -tres si es por el procedimiento abreviado de urgencia-. El decreto ley sale a la calle en sólo una semana. Basta con el visto bueno del comité de expertos que trabaja para el Ejecutivo, y entra en vigor en cuanto se publica en el BOJA, sin que aún haya pasado por el Parlamento.

Moreno defiende que el decreto ley es “un instrumento para la acción inmediata de una situación cambiante”, y que todas las modificaciones normativas que contiene son “necesarias y urgentes” para que la economía andaluza despegue. En la exposición de motivos, el primer decreto ley de simplificación presenta un argumento que, paradójicamente, contradice la promoción entusiasta que la Junta ha hecho de su reforma fiscal (la bajada de todos los impuestos autonómicos): “La capacidad para enarbolar una política fiscal, lo suficientemente discrecional como para poder corregir el ciclo económico andaluz, es limitada, prácticamente nula, tanto por las competencias que el Gobierno andaluz posee como por el marco de restricciones fiscales en el que se mueven los presupuestos públicos desde el inicio de la pasada crisis, hace ya más de una década”. Y añade: “En consecuencia, la Junta ha de poner el acento en las políticas económicas de oferta, esto es, tratar de elevar mediante reformas estructurales la eficiencia y competitividad del tejido productivo andaluz”. Es decir, que la Junta estimula más la economía retirando trabas administrativas que gravámenes.

PSOE y Unidas Podemos, que previsiblemente votarán en contra de la norma, replican que el decreto ley es “un abuso legislativo para meter por la puerta de atrás cambios normativos que pueden vulnerar leyes de rango mayor”. Los sindicatos CCOO y UGT participaron en el desarrollo del Plan de Regulación Económica de Andalucía, el marco teórico del que emanan los decretos de simplificación, pero denuncian que fueron orillados en el momento de negociar la letra pequeña del decreto ley.

Esa parte se pactó exclusivamente con el mundo productivo -empresarios, constructores, industriales, comerciales, vendedores- que arroparon al presidente andaluz en la presentación del decreto, durante un acto por todo lo alto en el Palacio de San Telmo. Con el primer decreto ocurrió algo similar. “Las reformas las hemos hecho de la mano del sector privado”, admitió el consejero de Hacienda, Juan Bravo, en un breve lapsus de sinceridad, que más tarde trató de matizar.

61 decretos ley en tres años

En la pasada legislatura, el Ejecutivo socialista de Susana Díaz llevó al Parlamento 15 decretos ley, impulsando normas por la vía ultrarrápida pese al reproche del PP en la oposición. También estaba en minoría y necesitaba del apoyo de algún grupo rival, que terminó encontrando en Ciudadanos. El Gobierno de Moreno ha soprepasado con creces esa cota, llevando al Parlamento 61 decretos ley en los tres años que lleva de mandato. Muchos de esos decretos derivan de las circunstancias especiales que ha provocado la pandemia y la necesidad de ofrecer una respuesta pronta.

Moreno siempre ha logrado sacar adelante estos cambios normativos en tiempo récord, no necesariamente con el respaldo de Vox, su socio de legislatura hasta hace unas semanas. De los 61 decretos ley que el Gobierno ha remitido al Parlamento, 41 de ellos contaron con el apoyo de los diputados del PSOE: 19 síes y 22 abstenciones, según datos del grupo parlamentario. Los socialistas, en cambio, son quienes han recurrido el primer superdecreto de simplificación ante el Constitucional.

Hasta el verano pasado, la ultraderecha no le tumbó un decreto ley a Moreno en la Cámara. Vox iniciaba entonces el camino de separación definitiva de los socios PP y Cs, con la vista puesta al adelanto electoral, y lo hacía con el mismo argumento crítico que hasta entonces venía sosteniendo el arco de la izquierda: “El Gobierno andaluz abusa del decreto ley para cuestiones que no requieren de esta fórmula (…) Estamos abiertos a las medidas que contiene, pero no con la fórmula del decreto ley, que contiene modificaciones normativas apresuradas y con improvisación (...) Nos obligan a votar muchas cosas en una sola votación y hay cosas que no nos gustan”, se quejó el entonces portavoz de Vox en la Cámara, Alejandro Hernández.

Aquel era un decreto ley que contenía medidas para luchar contra el coronavirus, como la contratación de personal sanitario en puestos de difícil cobertura en zonas rurales o las ayudas económicas a las empresas concesionarias de transporte y al tejido deportivo. Pero donde el Gobierno andaluz ha introducido más cambios legislativos de una tacada, usando la figura del decreto ley, es en el ámbito de los controles y la regulación administrativa. La Junta ha aprobado tres leyes de simplificación: una para impulsar grandes proyectos estratégicos; la segunda modificó de golpe 21 leyes y 6 decretos -con impacto sobre un centenar de normas de menor rango en casi todas las áreas de Gobierno- y la tercera, la semana pasada, eliminando 300 trámites contenidos en 80 leyes, decretos u órdenes. En total se contabilizan 400 medidas de simplificación burocrática y regulatoria, además de un centenar de normas agilizadas.

“Un cambio de paradigma”

Todos estos retoques normativos cambian de golpe la política económica de la Junta de Andalucía: avanzan hacia la desregulación paulatina del mercado, con menor intermediación del Estado, para consolidar un modelo de economía liberal. “Las economías con tanta regulación no crecen frente a las economías liberales. Esto no es de derechas ni de izquierdas, está sustraído de ideologías”, dijo Velasco tras la aprobación del decreto ley en Consejo de Gobierno, y mencionó como economías “referentes” las de Estados Unidos, Suecia y Alemania (cada una con un modelo radicalmente distinto).

El consejero de Economía también habló en su exposición de la ambición por “cambiar la cultura regulatoria” de la Administración andaluza, “con vocación de permanencia”, facilitando el camino a empresas y emprendedores. La ambición no se limita, por tanto, a mejorar la actividad económica a corto y medio plazo, sino a “reorientar el modelo productivo andaluz para hacerlo más competitivo”. Este planteamiento, casi calcado de la exposición de motivos del anterior decreto ley de simplificación, es lo que motivó la gran pregunta del Defensor del Pueblo en su informe: “¿Debe abordarse un cambio de paradigma de esta envergadura por el trámite de una legislación de urgencia que parchea el ordenamiento jurídico preexistente?”.

La respuesta del presidente Moreno es que “Andalucía no puede esperar más”. Así se lo trasladó su equipo al PSOE, cuando su portavoz parlamentaria, Ángeles Ferriz, le propuso la semana pasada negociar las normas de simplificación administrativa como proyecto de ley, igual que han hecho con la Ley que regula la agencia TRADE, pactada y aprobada por todos los partidos de la Cámara, excepto Vox. Eso requeriría entre tres y seis meses de trabajo parlamentario entre los grupos del Gobierno y la oposición, pero el presidente dio un portazo a los socialistas, porque no se fía de ellos desde que le tumbaron los Presupuestos para 2022.

El problema del decreto ley para cambiar tantas normas de una vez es que sortea todos los demás caminos que regula el Parlamento, incluido un procedimiento de urgencia que ya existe -tres meses de trámite- y que acuerda la Mesa a petición del Consejo de Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de al menos la décima parte de los miembros de la Cámara (artículos 98 y 99 Reglamento). O incluso un procedimiento de tramitación por lectura única (artículo 136 Reglamento). Moreno los ha desechado todos, como ya hizo al impulsar el primer decreto de simplificación.

El informe del Defensor del Pueblo reconoce las pretensiones de la Junta de Andalucía para darle la vuelta como un calcetín a los trámites de administración pública y su incidencia en los procesos económicos, sociales y jurídicos. Pero duda de que “un cambio de esta magnitud” se logre sólo con una reforma legal exprés, y propone un diálogo abierto entre actores políticos, sociales, empresariales y jurídicos. “Difícilmente ello puede ser así, si la legislación surge como la voluntad de un Gobierno, que traduce el juicio técnico –pero no necesariamente el sentir del tejido social- de un grupo de expertos y altos funcionarios”. Marugán concluye que “para hacer buenas leyes, no sólo es necesaria la perfección técnica (...) también es imprescindible que el proceso mismo se lleve con razonable publicidad y permita el escrutinio público de las opciones y de las premisas en que éstas se basan”.

Cuando se trata de asuntos de relevancia pública, como lo son muchos de los que aborda el primer y el último decreto de simplificación, “un modelo de producción legislativa basado en un comité de expertos se queda corto y son precisamente el sistema de información pública y el propio trámite parlamentario los que permiten traer al debate todos los pareceres relevantes de modo que se conjure el riesgo de marginar visiones fundamentales de la realidad”, concluye el documento.

El presidente andaluz se ha cerrado de plano a negociar esta norma con los demás grupos políticos, ni con los sindicatos, ni ha querido someter el texto que transforma 80 leyes al escrutinio de la Cámara legislativa. “Nosotros ya hemos negociado con el sector productivo, con los empresarios. Que hablen con ellos, que expliquen los grupos de la oposición por qué no apoyan este decreto”, explican fuentes de San Telmo, sede de la Junta. En este punto, Moreno ha protagonizado un cambio de registro, alejándose de su habitual tono moderado y dialogante, donde algunos perciben el germen del relato para un adelanto electoral.

Sólo Vox puede salvar el decreto ley, aunque hacerlo suponga garantizar la legislatura hasta junio u octubre, como ha anunciado el presidente. No hay en el calendario legislativo del Gobierno para 2022 una norma de mayor calado político que ésta. Los de Abascal acusan a Moreno de “prolongar la herencia del PSOE y de traicionar a los andaluces”. El PP y Cs acusan a Vox de formar una “pinza” con el PSOE para bloquear la acción del Ejecutivo en el Parlamento. La acción del Ejecutivo en el Parlamento no sólo no está bloqueada, sino que los grupos de la izquierda acaban de apoyarle las dos últimas leyes remitidas a la Cámara, y previsiblemente la oposición respaldará otras tres que se debaten este miércoles.