“La corrupción se ha reído de la fiscalización de los controles tradicionales”

Ha dejado el equipo de Ada Colau en Barcelona, donde organizó un área de transparencia y vigilancia del fraude, para poner en marcha desde cero la nueva Agencia Valenciana de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción. Una tarea en la que Joan Llinares (Alzira, 1953), elegido director del nuevo organismo el pasado mes de mayo por las Corts Valencianes, tiene que empezar por encontrar una sede, seleccionar al personal entre el funcionariado público y, sobre todo, establecer claramente el territorio en el que se puede mover: ni más acá de instancias de control ya existentes como la Intervención General o la Sindicatura de Comptes, ni más allá de las competencias judiciales, que empiezan en la fiscalía.

Hombre con reputación de eficiencia e integridad, Llinares tiene a su favor que ya sabe lo que es organizar una institución de nuevo cuño, ya que formó parte del equipo que creó el Instituto Valenciano de Arte Moderno (IVAM) en los años ochenta (después fue gerente del Museu Nacional d'Art de Catalunya), y también la colaboración con la justicia, dado que fue nombrado en julio de 2009 director ejecutivo del Palau de la Música Catalana justo tras la entrada de la policía en sus dependencias y la destitución de Félix Millet como presidente.

Su gestión, en estrecho contacto con la fiscalía, permitió demostrar la apropiación de fondos en el Palau de la Música y documentó el cobro de comisiones a través de la institución por parte de Convèrgencia Democràtica de Catalunya. Posteriormente, volvió al IVAM como subdirector cuando José Miguel García Cortés se hizo cargo de la dirección del museo. Su trabajo, de nuevo en sintonía con la Fiscalía Anticorrupción, permitió acusar a la anterior directora, Consuelo Ciscar, de irregularidades que son objeto actualmente de investigación judicial.

La creación de la Agencia Valenciana Antifraude no es una ocurrencia. Está inspirada en algunos precedentes. ¿Cuáles son?

Las agencias anticorrupción nacen como resultado de que el fraude se ha ido perfeccionando y burlando los sistemas clásicos de fiscalización. Así ha ocurrido aquí, en nuestra tierra, como se ha podido evidenciar en todos los casos que están en los juzgados y que conocemos. Los sistemas tradicionales de fiscalizar y controlar los recursos públicos fueron ciegos o incapaces de calibrar el volumen y las magnitudes a las que había llegado la corrupción. Ya a finales del siglo XX, la Unión Europea lo tenía claro. En 1999, creó la OLAF, que es la oficina antifraude.

¿Y cree que funciona?

Tiene mucha actividad. Estos años pasados ha venido por Valencia para revisar el cumplimiento de ciertas ayudas europeas. Cuando se creó la OLAF, la propia UE planteó que los estados tenían que implementar y desarrollar mecanismos que perfeccionaran los sistemas de control y de fiscalización. Especialmente recomendó que estuviesen dirigidos a la lucha contra el fraude.

Es decir, no eran organismos que venían a fiscalizar la gestión del día a día, sino que venían a la prevención y la lucha contra la corrupción. La Unión Europea creó, pues, en 1999, su propia oficina. Nadie cuestionó en ese momento si eso iba a solaparse con el Tribunal de Cuentas europeo ni con la Intervención europea. Pareció normal que la estructura económica que representaba la UE se enriqueciera con mecanismos preventivos y de combate contra la corrupción.

En 2003 eso se ratificó con una magnitud prácticamente planetaria en Nueva York, en la convención internacional de la ONU contra la corrupción, que aprobó que los estados miembros crearan nuevas formas de lucha contra la corrupción mediante órganos especializados. Partía de las consecuencias de la corrupción en pérdida de recursos que no se destinan a los usos sociales previstos y que van a canales de aprovechamiento privado, de bandas organizadas y de estructuras de poder corruptas.

Como precedente en el contexto español, está el de la Oficina Antifraude de Cataluña...

Que es de 2007.

¿Es cierto que se creó como respuesta a la polémica que desencadenó Pasqual Maragall al denunciar el cobro de comisiones del 3%?

En 2005, cuando el presidente Maragall denunció que había una trama del 3% que abarcaba toda la época de Convergència, desencadenó una gran polémica y se produjo como resultado de su firme voluntad de luchar contra el fenómeno de la corrupción la creación de la Oficina Antifraude de Cataluña. Su primer director, el que la puso en marcha, David Martínez Madero, era un fiscal que procedía de la lucha contra el crimen organizado.

Sin embargo, cuando él desapareció, en la siguiente etapa, su director, Daniel de Alfonso, se haría tristemente célebre...

Cuano murió Martínez Madero, el presidente de la Generalitat, que era Artur Mas y que es quien, de acuerdo con la ley catalana, tiene la competencia de hacer la propuesta al Parlament, estuvo nueve meses sin proponer a nadie. Eso ya deterioró el funcionamiento de la oficina y, cuando se decidió a hacer la propuesta, la hizo con ese personaje tan sui generis, que durante seis años estuvo maldirigiendo la oficina hasta convertirla en un órgano irrelevante.

Aparte de las instituciones, que son esenciales, lo que acredita el caso de la Oficina Antifraude de Cataluña es que las personas son muy importantes. Basta poner a un mal director para que un instrumento que en su primera etapa funcionó y fue muy eficiente quedara desactivado. Ese era, en definitiva, el objetivo del poder político de aquellos momentos.

Fue muy penosa la escena de De Alfonso con el entonces ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, como si fuera un traficante de dossieres hablando de descreditar a determinados políticos.

Se juntaron dos personajes que se retroalimentaban. Seguramente se debían muchos favores.

¿Cuáles son las novedades que aporta la nueva Agencia Valenciana Antifraude?

La agencia aprovecha las experiencias anteriores. La primera novedad es que no deja solo en manos de la iniciativa política, aunque la mantiene, la propuesta de candidatos, que se abre a la sociedad civil. A mí me han propuesto tres entidades cívicas que trabajan por la transparencia y luchan contra la corrupción. Plantearon una terna. Los grupos parlamentarios e incluso el Consell podrían haber hecho sus propuestas, pero no lo hicieron. Por eso me lo tomé en serio, pese a las dificultades que pensaba que podrían producirse para obtener el apoyo de tres quintas partes de los diputados. Al final, hubo más de tres quintas partes de los votos y no hubo votos en contra. Solo se abstuvo el PP.

Ha dejado en el ecuador del mandato a Ada Colau. Supongo que ha sido una gran contrariedad para el equipo de Barcelona.

Me ha sabido muy mal dejar el Ayuntamiento de Barcelona. Emocionalmente ha sido difícil de digerir.

¿Qué hizo en Barcelona? ¿Montó allí una oficina interna antifraude?

Cuando me hizo el encargo el gobierno municipal, lo planteaba como la oficina antifraude del propio Ayuntamiento. Si tenemos en cuenta que el Ayuntamiento de Barcelona gestiona 2.500 millones de euros al año y que tiene una enorme descentralización, cosa muy beneficiosa porque aproxima mucho la administración a los ciudadanos, a la calle, pero que también genera enormes disfunciones en materia de control de la contratación y en el funcionamiento de la gestión económica, eso dificulta mucho la fiscalización. El planteamiento de la oficina era poner los mecanismos para que las buenas prácticas dominaran y, si se producía algún caso de fraude, poder detectarlo a tiempo y actuar en consecuencia. Desarrollé el proyecto desde cero y la selección del personal también la hice yo entre el funcionariado del propio Ayuntamiento. El colectivo de la oficina, que son 12 o 14 funcionarios, en colaboración con la intervención municipal, está haciendo un gran trabajo.

¿En el encargo de Ada Colau pesó su experiencia previa en el Palau de la Música?

Sí, cuando pregunté por qué habían pensado en mí me respondieron que me recordaban del Palau de la Música Catalana. En aquel caso, la fiscalía había llegado solo a una pequeña parte del fraude. Fue en las auditorías que yo dirigí donde se vio el verdadero volumen, no solo del fraude económico generado por la corrupción de los directivos, sino también la corrupción política que aparecía vinculada y todo lo que se destapó.

¿Qué ha llevado a alguien cuya especialización era la gestión cultural a convertirse en una referencia contra el fraude?

Yo venía de la gestión cultural, pero siempre en el ámbito de la organización y el funcionamiento de las estructuras culturales. Organización, funcionamiento y arquitectura jurídica, que va todo unido. He estado 23 años gestionando museos e instituciones culturales, el IVAM, el Palau de la Música Catalana, el Museu Nacional d'Art de Catalunya... He desarrollado muchas tareas de asesoramiento y planificación. Por ese motivo me llamaron para el Palau de la Música. ¿Quién mejor que un experto en gestión para reconducir una institución cultural que había quedado patas arriba con toda la mala imagen que se generó?

Entonces yo todavía estaba en el MNAC. Desde allí me sentía perjudicado por el hecho de que unos personajes que habían sido puestos de ejemplo acabaran siendo investigados por la fiscalía, que se produjera un registro policial de la institución más señera de la tradición cultural catalana... Como cualquier otro gestor cultural, además de sorprendido, me sentía víctima, ya que la sospecha podía extenderse a todas las entidades. Ese fue también, en parte, el motivo por el que acepté ir al Palau, para que fuera desde la propia gestión cultural desde donde se clarificara todo.

¿Qué aprendió allí?

Resulta que me encontré todos los patrones que ha seguido la corrupción en todas partes, no solo en el Palau de la Música, sino en la Administración y las empresas públicas, en ayuntamientos, en gobiernos autonómicos. Se daban allí todos los patrones de todas las modalidades: facturas falsas por servicios no realizados, certificaciones falseadas de obras, financiación política vía la utilización de la institución cultural por la cual empresas que figuraban como patrocinadoras en realidad estaban pagando dinero al partido que les había adjudicado las obras... Vi muy de cerca el mundo de corrupción y eso pasó a ser un elemento de preocupación adicional. Antes de eso, había seguido casos de corrupción a los que nadie hacía caso.

¿Por ejemplo, en su casa fundacional, en el IVAM?

Por casualidades de la vida, volví allí. Lo hice con un sentimiento de duelo por haber vivido cómo se creó una institución como el IVAM, que se situó en niveles de institución europea, y haber visto que se había ido degradando hasta llegar casi a ser un museo insignificante que tenía que pagar las exposiciones que hacía fuera. Algo inaudito que ya habíamos denunciado mucho antes de que yo volviera allí y se supiera todo lo que ahora sabemos. El nuevo director, José Miguel García Cortés, me pidió marcar una línea clarísima entre antes y después. Esa línea clarísima significaba auditar.

Y el resultado acabó con Consuelo Ciscar en la Fiscalía Anticorrupción.

Sí, así fue.

¿La Agencia Valenciana Antifraude vigila la corrupción o la castiga?

Previene, investiga y evalúa. También hace recomendaciones. Previene mediante la formación y la defensa de valores éticos que pasan a configurar las formas de funcionar las instituciones públicas. La prevención es esencial en la etapa en la que estamos, una etapa en la que se conocen muchos casos de corrupción, pero no hemos acabado de construir los sistemas que impidan que se puedan reproducir. Pensemos que cuando estalla un caso de corrupción parece que sea el último que quedaba, pero los mecanismos de la corrupción van más allá del voluntarismo que querríamos poner. Hablo de la codicia humana, de los intereses privados, particulares, de la corrupción económica o política, de aquellos que tienen funciones con potestades poderosas al decidir en qué se gasta el dinero, cómo se contrata, a quién se adjudica, qué obras se hacen, qué planes urbanísticos se promueven...

Las cuatro grandes áreas, que no son las únicas, en las que la corrupción se ha manifestado y ha alcanzado unas magnitudes siderales, especialmente en la época anterior a que estallara la burbuja inmobiliaria, son el urbanismo, la gran madre; la contratación pública; las concesiones públicas, y el mundo de las subvenciones. ¿Quién nos asegura que, hoy en día, cuando vuelve a despuntar el urbanismo, no van a volver los maletines para cambiar unas líneas en el planeamiento? ¿Quién nos garantiza que en el ámbito de la contratación pública todo se está haciendo bien? Organismos como la Agencia Antifraude han de prevenir y, con los medios que tenga a su disposición, investigar y evitar que ocurran esas cosas.

¿Y si pasa?

Destaparlo y llevarlo a la justicia.

Hay un momento en que la actuación de la Agencia Antifraude llega a los dominios de la Fiscalía Anticorrupción. Hubo mucha discusión en el debate parlamentario sobre las competencias que podía o no podía tener precisamente para no entrar en el terreno judicial.

Los funcionarios tienen la obligación, en el momento en que de una investigación se deduce una conducta tipificada en el Código Penal, de ordenar toda la información para que el director de la Agencia la lleve a la fiscalía. A partir de ahí es la fiscalía la que determina el nivel de colaboración en el proceso para que la investigación pueda desarrollarse.

¿Será entonces la Agencia un instrumento de la Fiscalía?

Por mi experiencia en Barcelona en la Oficina de Transparencia y Buenas Prácticas, en los casos que llevamos a la Fiscalía la colaboración a posteriori durante la investigación fue importante, sobre todo en aquellos ámbitos de gran complejidad desde el punto de vista de la gestión administrativa y económica que muchas veces escapan al conocimiento de la propia Fiscalía.

En el caso del Palau de la Música, la investigación de la Fiscalía había detectado un fraude de 2,3 millones de euros. Cuando acabé las auditorías, el fraude en realidad era de 35 millones. Todas las pruebas acreditativas del montante de los fraudes las aportamos desde dentro del Palau de la Música. Fue la propia estructura, preparada para clarificar el caso, la que llevó a la Fiscalía y al juez de instrucción el material probatorio que hace dos meses se acabó de juzgar y que está a la espera de sentencia.

Pero la Agencia tiene también capacidad autónoma para imponer sanciones...

Aparte de la forma de elegir al director, hay dos elementos novedosos en esta ley que está estudiando, por ejemplo, la Oficina Antifraude de Cataluña de cara a una reforma de su popia ley. Uno es el régimen sancionador, que no recoge la ley catalana aunque sí la ley europea. Ese régimen permite, ante determinadas conductas de falta de colaboración, de denegación de documentación o falta de respuesta a peticiones que la Agencia haga a las administraciones, de entrega de documentación defectuosa o falsa, aplicar sanciones según se trate de faltas leves, graves o muy graves que se mueven entre los 200 y los 400.000 euros.

El otro elemento novedoso es la protección del denunciante. Hace años que la Unión Europea reclama a los estados un estatuto del denunciante, sea empleado público o un ciudadano que detecta una conducta corrupta y la pone en conocimiento de los órganos de investigación. La ley de la Agencia Valenciana Antifraude constituye esa figura y la crea, garantizando en caso de que sean funcionarios, empleados públicos o de empresas vinculadas a concesiones públicas, su protección, para que no puedan sufrir represalias, no puedan ser removidos de sus puestos de trabajo o, incluso, si así lo plantean, facilitar su traslado en condiciones justas. También para que los funcionarios no vean perjudicada su carrera administrativa. Hasta ahora no estaba contemplado en ninguna norma. Lamentablemente, hemos visto casos en los que personas que han denunciado en su ayuntamiento o administración han sufrido represalias por haber tenido una actitud valiente.

Es inevitable plantear el papel de la Agencia Antifraude en relación con otras instancias de control. ¿Habrá interferencias con la Intervención de la Generalitat, con la Sindicatura de Comptes o con la misma Conselleria de Transparencia?

Cada uno de esos órganos tiene unas funciones propias en las que no deben solaparse otros organismos. La Conselleria de Transparencia tiene una función importantísima dentro de la Administración de la Generalitat con la que nos coordinaremos en cuestiones en las que tengamos que trabajar conjuntamente. La de la Intervención es una función de fiscalización del día a día que representa una tarea profesional muy importante y que llega donde llega. Ha conseguido que haya una fiscalización esencialmente formal, que se hagan todos los documentos necesarios para justificar el gasto público.

Pero la evidencia, como en el caso de los tribunales o sindicaturas de cuentas, es que la corrupción se ha reído de esa fiscalización eminentemente formal de los controles tradicionales y de sus límites. De ahí las recomendaciones de la UE o de la ONU sobre la necesidad de crear organismos que vengan a cubrir los ámbitos de investigación y prevención que no podían cubrir los sistemas, digamos, convencionales.

El factor determinante es que la corrupción ha llegado a un grado tan alto de perfeccionamiento de sus tramas, de sus falseades, de sus formas de penetrar, que se han hecho imperceptibles para los sistemas tradicionales de control. Los organismos de fiscalización están creados hacia dentro de las propias estructuras, con una clara falta de coordinación entre ellos. Al abarcar la Administración de la Generalitat y sus empresas, todos los ayuntamientos y empresas municipales, la concesiones y las subcontrataciones, la Agencia Antifraude llega a unos ámbitos a los que los sistemas tradicionales no podían llegar. Tendrá una visión global y de conjunto que permitirá detectar determinados patrones o pautas y si se están reproduciendo. La especialización en la detección de esos patrones y formas de actuar es una de las características de la Agencia. No hay ninguna contradicción sino complementariedad entre los diversos organismos.

¿De qué medios dispondrá?

Ahora se trata de que la Agencia se dote de personal profesional. Evidentemente ha de ser personal muy cualificado, con gran experiencia en la Administración, funcionarios de una ética irreprochable.

¿De cuántos hablamos?

En el supuesto de que la podamos poner en marcha en todos los ámbitos de funcionamiento, la estructura estaría formada por 34 personas. Ahora, a comienzos de septiembre, haremos una convocatoria para 22. Es con esa gente con la que la pondremos en marcha. Hemos de tener en cuenta que una parte de la Agencia es esencialmente de gestión interna. Su independencia la obliga a gestionar su propio presupuesto, su propio personal, sus propias compras y contrataciones. Habrá tres grandes áreas, la de prevención y formación, la de análisis e investigación y la jurídica. La de análisis e investigación será la más nutrida de personal experto.