Son muchas las críticas que amontona Matteo Salvini ante su negativa a permitir los desembarcos de migrantes rescatados. La vicepresidenta del Gobierno español le ha acusado de “saltarse las leyes” ante el caso del Open Arms, el líder del Ejecutivo francés se ha erigido como “su principal oponente”, desde la Comisión Europea han instado en varias ocasiones al ministro del Interior de Italia a aceptar la recepción de náufragos en sus puertos... Pero, a la hora de la verdad, Bruselas y los Estados miembros han evitado activar los mecanismos existentes para sancionar al ultraderechista italiano.
La condena política a las acciones de Salvini, la vía diplomática o los procedimientos de infracción emprendidos por la Comisión Europea son algunas de las vías que, según los expertos consultados por eldiario.es, la UE y los países comunitarios podrían tomar para poner fin a situaciones como la vivida en los últimos 19 días por los 107 rescatados a bordo del Open Arms.
La Comisión Europea es el organismo de la UE que garantiza el cumplimiento del Derecho de la UE, de los tratados y directivas firmadas por los Estados miembros. Como garante de la normativa comunitaria, puede emprender acciones legales contra un Estado miembro si considera que está incumpliendo la normativa comunitaria. Para fuentes consultadas por este medio, este proceso, aunque no tendría resultados inmediatos, incrementaría la presión sobre el Gobierno italiano.
La Comisión puede actuar a raíz de sus propias investigaciones o de denuncias, sin necesidad de que los Estados lo soliciten. “Sin embargo, a menudo prefiere amenazar con tomar medidas o entablar un diálogo con los Estados miembros”, indica a eldiario.es Catherine Woollard, secretaria general del Consejo Europeo de Refugiados y Exiliados (ECRE), que sostiene que a la hora de activar este mecanismo, Bruselas no ha actuado “con la rapidez que debería”.
Si no se consigue una solución tras las primeras peticiones de la Comisión, esta puede iniciar un procedimiento formal de infracción. El proceso, que consta de varias etapas, puede prolongarse durante meses. Primero, hay una fase administrativa, pero si el país no solventa la infracción, Bruselas puede llevar al Estado miembro ante el Tribunal de Justicia de la UE.
Es lo que ocurrió el pasado julio cuando Bruselas decidió sentar a Hungría ante el tribunal de Luxemburgo por criminalizar la ayuda a solicitantes de asilo, al considerar que el paquete legislativo impulsado por Viktor Orban que castiga las actividades de apoyo a los refugiados restringía su derecho a comunicarse y ser asistidos por ONG, lo que considera una “violación” de dos directivas de la Unión, la de procedimientos de asilo y la de condiciones de recepción. En 2018, también abrió un proceso de infracción contra el país al detectar que las autoridades húngaras no dan “un acceso efectivo a los procedimientos de asilo” con su legislación sobre protección internacional y retorno.
La cuestión específica de permitir o impedir el acceso a los puertos no viene recogida explícitamente en la normativa de la UE. Son los convenios internacionales sobre derecho marítimo los que establecen que los rescatados deben ser llevados a un lugar seguro lo antes posible. Sin embargo, a bordo de los barcos de rescate hay potenciales solicitantes de asilo, como es el caso de 87 ocupantes del Open Arms que han expresado su voluntad de pedir protección en suelo europeo.
Por esta razón, a juicio de María Eugenia Rodríguez Palop, jurista especializada en derechos humanos, Italia puede estar obstaculizando el proceso de protección internacional cuando niega su desembarco, lo que, enfatiza, sí podría ser objeto de infracción por parte de la Comisión. “Bruselas podría pedir explicaciones a Italia por las mismas razones que a Hungría. Con el decreto de seguridad que prevé multas para las ONG se criminaliza la ayuda humanitaria y se obstaculiza el acceso al asilo”, esgrime la también eurodiputada de Unidas Podemos, que en julio envió una pregunta parlamentaria a la Comisión acerca de si baraja emprender un procedimiento de infracción contra Italia “dadas las similitudes con el caso de Hungría”.
Gemma Pinyol, directora de políticas migratorias y diversidad en Instrategies, sostiene que la Comisión podría iniciar un proceso de infracción en tanto que se demuestre que se ha vulnerado el derecho del mar negando el acceso a puerto. “Aunque la normativa de la UE no lo recoge explícitamente, es derecho internacional que tienen signado todos los Estados miembros. Pero es un proceso lento y farragoso que se alarga en el tiempo”, indica la experta.
Bruselas también podría abrir un expediente a Italia por la situación de los refugiados en el país a raíz de los decretos impulsados por Salvini, apunta Wollard. “Pero es más probable que el Tribunal Constitucional italiano se pronuncie al respecto antes”. Igualmente, sostiene la responsable del ECRE, las acciones que “criminalizan la solidaridad”, incluidas las restricciones a las ONG, también podrían ser objeto de acción de la Comisión, “en parte porque afectan a los ciudadanos de la UE, que se benefician de un acceso mucho mayor a los derechos que los denominados ‘nacionales de terceros países’ que se encuentran en territorio de la UE o en sus aguas”.
Otros de los mecanismos que los expertos consideran factibles para frenar las medidas de Italia es el procedimiento que busca proteger los valores fundacionales de la UE cuando se considera que estos corren peligro por la acción de los Estados. Es lo que se conoce como el “Artículo 7”. Este mecanismo ha sido puesto en marcha en los casos de Polonia, por sus reformas judiciales, y Hungría, por cuestiones como la libertad de expresión o los derechos de las minorías y la situación de los migrantes y refugiados.
“Es factible llevarlo a cabo y hay precedentes con países díscolos”, recalca Jorge A. Quindimil, profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad de A Coruña. “Lo que sucede es que son medidas que se adoptan en el marco del Parlamento Europeo, que es un órgano democráctico y los juegos políticos son complejos. Aunque en este caso hablamos de derecho del mar y derecho internacional, creo que es una vía a explorar”, prosigue. “Si la situación en Italia se deteriora aún más, por ejemplo, si hay elecciones y un nuevo Gobierno que es aún más extremista podría ser necesario activar este mecanismo”, defiende por su parte Woollard.
El artículo comprende dos posibles mecanismos: uno preventivo, que se activa ante “un riesgo claro de violación grave” por parte de un Estado miembro de principios como la dignidad humana, libertad, igualdad, Estado de Derecho o los derechos humanos, y otro de carácter sancionador, que se activa en caso de que se constate “la existencia de una violación grave y persistente” de estos valores.
El Estado se enfrenta a sanciones como la retirada del derecho a voto en el Consejo de la UE. La decisión de activar este artículo la toman los representantes de los países sentados en el Consejo con el visto bueno del Europarlamento, pero el procedimiento es diferente según cada mecanismo: el preventivo debe ser aprobado por cuatro quintos de los miembros del Consejo de la UE y el sancionador se activa por unanimidad de los jefes de Estado y de gobierno. Ambos mecanismos también pueden ser iniciados por la Comisión Europea, como ocurrió en el caso de Polonia.
Desde hace meses, la ONG Proactiva Open Arms insta al Gobierno de Pedro Sánchez a denunciar a Italia y Malta ante el Tribunal Internacional de Derecho del Mar con sede en Hamburgo, Alemania. Este órgano trata de resolver las disputas que se derivan a la hora de aplicar la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982, uno de los instrumentos jurídicos que consagra entre sus puntos el deber de auxilio “a toda persona que se encuentre en peligro de desaparecer en el mar”.
El convenio establece que para que esta obligación se cumpla los Estados “fomentará la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de un servicio de búsqueda y salvamento adecuado y eficaz para garantizar la seguridad marítima y aéreo, y también que ”cooperará para ello con los Estados vecinos mediante acuerdos mutuos“.
Sin embargo, la Convención del Derecho del Mar incluye normas “muy genéricas” que apenas hacen referencia a los desembarcos, matiza Quindimil. “En este caso, no está tan claro a nivel jurídico identificar si Salvini incumple la legislación en su cierre de puertos a barcos de migrantes”, apunta el letrado. “Existe una tensión entre normas del derecho internacional. Por un lado, el convenio de salvamento (SAR) obligan a rescatar a personas en riesgo y desembarcar en el puerto seguro más cercano”, argumenta el experto.
Pero esta obligación choca con el derecho de los Gobiernos europeos a controlar sus fronteras, añade el letrado: “Los puertos forman parte de la soberanía territorial de los países: no puedes forzar a abrir sus fronteras”. La clave, por tanto, residiría en que el Tribunal identificase “cuál es el puerto seguro más cercano” y, si es Italia, incumpliría el Convenio SAR.
“No es tan sencillo a nivel jurídico. La idea de llevarlo ante el Tribunal de Hamburgo determinaría que se definiese y podría generar un precedente”, apunta el profesor. Para iniciar el procedimiento, las demandas deben ser interpuestas, o al menos respaldadas, por un Gobierno. En su recurso contra la resolución del Ejecutivo español que impedía la salida del Open Arms del puerto de Barcelona, la ONG solicitaba a los Estados miembros denunciar al Ejecutivo italiano a través de este canal. Ningún país ha dado el paso por el momento. Atendiendo al caso del Open Arms, Quindimil considera que “claramente Italia está vulnerando el Derecho del Mar y de otros convenios que regulan el Salvamento Marítimo”.
Pinyol es taxativa: “El derecho sirve, pero hacer política es imprescindible en estos casos. Parte de la narrativa de la Liga es oponerse al control de los 'burócratas europeos'. Convocar una reunión de urgencia del Consejo tendría más sentido y podría tener mayor impacto”. Para Woollard, otra de las vías para presionar a Italia pasa por la condena política “enérgica” por parte de Gobiernos y las instituciones “de las acciones de Salvini que contravienen el derecho internacional, y socavan los valores y los intereses europeos”.
“Pueden cooperar con otros actores políticos italianos que son más constructivos, como el primer ministro”, añade. “Además, la Comisión Europea debe ser más firme a la hora de condenar los ataques contra la sociedad civil”, argumenta.
También menciona algunas posibles medidas económicas. “Pueden aumentar la proporción de fondos de la UE que se destinan a los gobiernos locales y a la sociedad civil para que el trabajo pueda continuar a pesar de las acciones del gobierno central” o que la financiación europea a Italia se vincule a un compromiso de “solidaridad”, y que esta pueda ser recortada si no cumplen los valores democráticos.
Entre las medidas que no contemplan una sanción a Italia pero contribuirían a una solución estable está la creación de un mecanismo que permita el desembarco y el reparto de los migrantes rescatados para evitar el estancamiento tras los rescates, sobre el que los Estados miembros aún no se han puesto de acuerdo.
Para evitar que los defensores de los derechos de los migrantes sean criminalizados, las instituciones comunitarias pueden modificar la directiva de “facilitación” de 2002, -de ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares-, como exigen numerosas organizaciones civiles europeas. “La UE y sus Estados miembros deben promover un entorno propicio para la asistencia humanitaria y la solidaridad con los migrantes. Eliminar las restricciones a la sociedad civil e impedir las violaciones de los derechos de los defensores de los derechos humanos, incluidas las campañas de difamación, las amenazas y los ataques contra ellos, y otros intentos de obstaculizar su labor”, dice Carmine Conte, investigador del think thank Grupo de Políticas de Migración (MPG).
El telón de fondo detrás de las operaciones de las ONG obstaculizadas en el Mediterráneo, insisten varias voces consultadas, es la falta de una misión conjunta de búsqueda y rescate de vidas en peligro en aguas fronterizas, otra de las medidas reclamadas por las ONG que también podrían ser puestas en marcha. “La UE y sus Estados miembros eluden su responsabilidad y. Los Estados miembros de la UE se negaron a asumir sus responsabilidades después de que Italia pusiera fin a Mare Nostrum [en 2014]. La Operación Sofía ya no cuenta con buques militares”, recuerda la responsable de ECRE.
Por último, los países europeos podrían retomar las negociaciones estancadas para modificar el Reglamento de Dublín, según el cual el Estado miembro responsable de la acogida de un solicitante de asilo es el primer país donde hayan quedado registradas sus huellas dactilares, lo que deja la responsabilidad sobre Italia, Grecia y España debido a su posición geográfica.
“Los países miembros y las instituciones de la UE también tienen la culpa de la situación actual en Italia. El reglamento confiere una responsabilidad desproporcionada a los países situados en las fronteras de la UE. La población italiana lo percibe con razón como injusto y contribuyó al éxito electoral de la Liga y al pacto entre la Liga y el Movimiento cinco estrellas. Las negociaciones sobre una reforma fundamental de Dublín deben reanudarse durante el tiempo que sea necesario”, sentencia Woollard.
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