La autoridad fiscal señala que la planificación de infraestructuras en España es “un listado de obras inverosímil” con “plazos inviables”

“La AIReF recomienda mejorar la selección de las inversiones en infraestructuras para elevar su rentabilidad social y económica y satisfacer las necesidades de movilidad”. Es la principal conclusión del estudio de ‘Infraestructuras de transporte’, que forma parte de la segunda fase del Spending Review comprometido con la Unión Europea que ha presentado este jueves la presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), Cristina Herrero. Aunque la conclusión podría ser benigna, la autoridad fiscal ha tirado por tierra la planificación de las infraestructuras en España calificándola como “un listado de obras inverosímil por su dimensión y por los inviables plazos previstos para finalizarlas”.

La AIReF ha analizado la inversión en Alta Velocidad, Cercanías y las subvenciones a las líneas aéreas para concluir que las inversiones en AVE “no compensan los costes socioeconómicos” mientras el dinero dedicado a Cercanías es “insuficiente”, pese al fuerte incremento de la demanda de este servicio, y la subvención a los vuelos ha supuesto un incremento de precios de los billetes y beneficia principalmente a las rentas más altas.  

La autoridad fiscal defiende que “España es el que más ha invertido en infraestructuras en el periodo 1995- 2017”, lo que ha permitido “reducir drásticamente el diferencial con los principales países europeos”. Aunque en seguida llegan los peros. A pesar de esta alta inversión “las desigualdades interregionales de capital de infraestructuras se han mantenido prácticamente constantes en el tiempo”, pero además “la fuerte caída de las inversiones que se ha producido desde 2012 ha provocado que la inversión bruta anual no cubra la depreciación del stock” y avisa que “si durante la próxima década la inversión se mantiene en los niveles actuales, la capacidad de prestar servicios de las infraestructuras se reducirá de forma relevante”.

La institución constata que, en España, no existe un marco normativo que ordene la redacción de los planes de infraestructuras de transporte. Considera, además, que la planificación de infraestructuras ha sido muy ambiciosa en los últimos 35 años, pero se ha convertido en “largas listas que no se cumplen, sin priorización de actuaciones, ni calendarios de ejecución de inversiones”, y “sin vincular los planes al proceso presupuestario y la coyuntura económica”.

Además, la presidenta de la AIReF ha apuntado que “se ha producido una infravaloración de los costes de las obras a realizar en los diferentes momentos del proceso de planificación de los proyectos, de hasta el 30% en algunos casos”. Pero además Herrero ha insistido en que “no se evalúan las inversiones, las decisiones no se sustentan en análisis”.

“Se ha identificado una clara tendencia a subestimar los costes y plazos de ejecución de los planes y proyectos, a minimizar sus riesgos y a sobrestimar sus beneficios, especialmente la demanda de viajes. Las decisiones de inversión se toman a partir de datos muy alejados de la realidad”, apunta el informe del organismo fiscalizador.

En el órdago a la totalidad a la eficiencia de las infraestructuras, la AIReF también argumenta que “la transparencia de los procesos de planificación resulta insuficiente y existe un amplio margen de mejora en el proceso de debate y participación pública en la toma de decisiones”. También añade que uno de los mayores déficits identificados “es la escasa disponibilidad de datos públicos con el suficiente nivel de detalle sobre las infraestructuras, servicios de transporte y proyectos concretos” e insiste en que “no existe una metodología que construya el vínculo entre el diagnóstico, los datos, las evidencias y las decisiones del plan. Tampoco se evalúan ex post las inversiones pasadas”.

Como conclusión a los problemas al diseño de infraestructuras en España, el organismo fiscalizador asegura que la planificación “no se realiza identificando problemas de movilidad y centrando el interés y los recursos en las alternativas posibles para resolverlos. El objetivo pasa a ser realizar uno u otro proyecto”.

El problema no es solo de planificación, la autoridad fiscal también ha detectado problemas de gestión que se explicitan en que “en la mayoría de las ocasiones, las decisiones más importantes se toman antes de comenzar los estudios de viabilidad”, pero cuando se hacen esos estudios de viabilidad “tienen resultados muy semejantes y siempre superiores al mínimo legal”. “En otras ocasiones, los resultados de los estudios de viabilidad, por más rotundos que resulten, no determinan las decisiones finales que toma la Administración”, es decir, se toman decisiones políticas que poco tienen que ver con la eficiencia de los proyectos.

La autoridad fiscal propone para solventar esta situación “aprobar una nueva legislación integral de movilidad e infraestructuras de transporte, que defina criterios y objetivos comunes para todos los modos de transporte, y alinee su planificación y gestión con los compromisos internacionales suscritos en materia de movilidad sostenible. También sugiere desarrollar una Estrategia o Plan de movilidad e infraestructuras de transporte, crear una autoridad administrativa independiente de evaluación de proyectos y definir un nuevo marco de evaluación de proyectos. Estos son las infraestructuras, inversiones y subvenciones analizadas:

Alta Velocidad

España cuenta con la segunda red de Alta Velocidad ferroviaria más extensa del mundo, con 3.086 km, solo por detrás de la de China. La AIReF avisa de que “su intensidad de uso es la más baja de todos los países”, aunque se han invertido más de 55.888 millones de euros, de los que 14.086 millones (un 25,2%) se han costeado con financiación europea. Otros 15.858 millones han pasado a ser deuda de ADIF Alta Velocidad, la entidad pública empresarial creada para financiar las inversiones y cuyos niveles de déficit y deuda no computan en las cuentas nacionales.

A pesar de la alta inversión, España ha construido su red de Alta Velocidad “con costes no superiores al promedio europeo e internacional”, según la autoridad fiscal. El coste medio de construcción de las líneas de alta velocidad en España es de 14,7 millones de euros por kilómetro y de 15,3 millones si se incluyen también las estaciones. La operación global de las líneas de Alta Velocidad ferroviaria es rentable sin considerar la invesión, aunque se identifican notables diferencias entre los cuatro corredores. La operación del corredor Norte es, de momento, deficitaria, pero en el cómputo global, tanto RENFE como ADIF tienen resultados positivos que no han dejado de mejorar año a año debido al incremento del número de pasajeros.

La AIReF es clara a la hora de analizar el coste beneficio de la Alta Velocidad: “Los resultados muestran rentabilidades socioeconómicas entre nulas y mínimas en todos los corredores de alta velocidad”, además “los beneficios sociales no compensan los costes fijos de la construcción, y menos ofrecen seguridad en escenarios sujetos a incertidumbre y en los que el coste oportunidad de los fondos públicos es elevado” y “el previsible incremento de la demanda como resultado de la liberalización del mercado ferroviario o una hipotética e improbable prohibición de vuelos peninsulares mejorarían los resultados, pero solo ligeramente”.

La Alta Velocidad ha supuesto importantes mejoras en tiempos de viaje y ahorros en coste generalizado de transporte para todas las provincias peninsulares. Sin embargo, “ha contribuido a un aumento de las disparidades provinciales y no se observa un aumento de la cohesión social”, según la AIReF.

Completar nuevas líneas de Alta Velocidad exigiría inversiones muy altas. El vigente Plan de Infraestructuras planificó una red de Alta Velocidad de 8.740 km, por lo que quedarían por construir 5.654 km, lo que implicaría una inversión mínima de 73.000 millones de euros adicionales a los 55.888 millones ya invertidos. En este contexto, la AIReF propone evaluar las actuaciones pendientes en Alta Velocidad ferroviaria, teniendo presentes los costes ya incurridos, así como la demanda esperable partiendo de los datos reales de viajes en las líneas en operación y de alternativas de inversión para resolver los problemas de movilidad. Además, plantea establecer un marco normativo y regulatorio que permita incrementar la intensidad de uso de la red de alta velocidad, única forma de aumentar la rentabilidad social de las inversiones realizadas, así como priorizar los proyectos pendientes de ejecutar

Cercanías

Cercanías es el servicio ferroviario más utilizado en España, con 562,2 millones de viajeros en 2018, que suponen el 90% de todos los usuarios del ferrocarril. Madrid y Barcelona concentran el 86% de los viajeros y el 34% de la red. Sin embargo, pese a la relevancia del número de usuarios, la inversión total en Cercanías en el período 1990-2018 se ha limitado a 3.600 millones de euros, cifra que contrasta con los 55.888 millones de euros invertidos en Alta Velocidad en el mismo periodo, pese a que solo acumuló 30 millones de viajeros en 2018, un 4,8% del total de pasajeros en ferrocarril.

El número de viajes en Cercanías prácticamente se ha duplicado desde 1990, a pesar de la escasa inversión que ha recibido el sistema. La crisis económica redujo la demanda, que no comenzó a remontar hasta 2014, impulsada por el aumento de pasajeros en Madrid y Barcelona, pues la mayor parte del resto de núcleos han continuado perdiendo viajeros en el periodo 2013-2018. 

El sistema de Cercanías carece de una integración plena en los consorcios o autoridades de transporte público y de competencias en la gestión de frecuencias y horarios de los servicios ferroviarios, en las tarifas o en las inversiones en infraestructuras. La AIReF apunta que esta es “una situación anómala respecto al resto de los modos de transporte, que han cedido sus competencias a los consorcios para lograr una gestión coordinada y más eficiente”.

En este contexto, la AIReF propone integrar de forma efectiva la gestión y planificación del servicio de Cercanías y de sus infraestructuras en los consorcios o autoridades de transporte público; redefinir la financiación del transporte metropolitano con una evaluación de estrategia y procedimiento de las subvenciones y creando un mecanismo con criterios de asignación equitativos para el conjunto de las áreas metropolitanas españolas; y reforzar el servicio de Cercanías de acuerdo con el nuevo marco de Evaluación y Priorización de proyectos. Asimismo, propone iniciar un proceso de reflexión sobre el reparto de competencias en el trasporte metropolitano.

Subvenciones a vuelos extrapeninsulares

La autoridad fiscal ha constatado que la subida de la subvención del 50% al 75% en los vuelos extrapeninsulares ha influido significativamente en el aumento de precios observado en los trayectos entre la península y las Islas Canarias (12%) y la península e Illes Balears (15%).

Según el estudio de la AIReF, los precios en el mercado interinsular canario han mostrado la misma estabilidad que en los últimos diez años, mientras que los precios en el resto de las rutas analizadas bajaron entre un 30% y un 35% en el mismo periodo. En el caso del mercado interinsular balear sí se observa un descenso en los precios en la última década.

En el análisis distributivo, la autoridad fiscal concluye que “se trata de una subvención con una distribución muy desigual. En todos los territorios la mitad de la población o más no vuela. El 1% de residentes en Canarias e Illes Balears que más voló acumuló un 19% y un 17% de la subvención. Un 10% de los canarios recibió el 63% de todas las subvenciones y un 59% en el caso de los baleares”.

Una conclusión que se afianza al constatar que al analizar las pautas de comportamiento de los residentes por niveles de renta, se observa que “el 20% de residentes con rentas más altas concentra el 50% del total de la subvención en los trayectos península-Canarias. Además, el 10% de renta más alta acumula el 35% y el 1% con mayores ingresos, el 6,3% (13,2 millones de euros). Por el contrario, el 40% de la población con menor renta recibe el 17% del total de las subvenciones”.

Los itinerarios península-Illes Balears presentan una distribución algo más equitativa. No obstante, continúa siendo poco equilibrada, según la AIReF, pues “el 40% de la población con menor renta recibe únicamente el 21% de las ayudas. Los trayectos interinsulares también presentan un reparto muy poco equitativo, ya que el 20% de renta más alta acumula el 42% y el 43% en Canarias e Illes Balears, respectivamente”.

Ante esta situación, la AIReF propone “sustituir la subvención actual del 75% del precio del viaje por una subvención de cuantía fija para cada una de las rutas, así como estudiar mecanismos para lograr una distribución más igualitaria de la subvención por niveles de renta de las ayudas públicas a la movilidad de los territorios extra peninsulares”. Además, sugiere que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) analice el mercado interinsular canario para determinar su eficiencia.