¿Cómo gastar 13.000 millones de euros?

En los próximos meses, nuestro país comenzará a acceder, a través del Instrumento Europeo de Recuperación, a un total de 140.000 millones de euros hasta el año 2026. Esto nos plantea el debate sobre qué partidas priorizarán los políticos con el incremento de presupuesto y si podemos esperar diferencias entre partidos. Se trata de una pregunta relevante: conocer cómo se traducirían las preferencias declaradas en programas concretos de gasto o inversiones constituye no solo un interesante ejercicio empírico, sino que puede resultar informativo desde una perspectiva aplicada.

De hecho, hace unos meses, en este blog, Aina Gallego y Alba Huidobro presentaban los resultados de una encuesta realizada a más de 1.000 alcaldes y alcaldesas sobre qué partidas presupuestarias priorizarían, dentro de sus competencias, si contaran con un dinero no esperado. Además, se preguntaban si existirían diferencias sustanciales en las prioridades de gasto entre políticos de diferentes ideologías. En su artículo, señalaban lo siguiente: “[A]unque no podemos saber qué ocurriría si gobernaran partidos diferentes, sí podemos analizar si los políticos de izquierda y de derecha tienen preferencias distintas sobre a qué dedicar un dinero ‘extra’”. Las autoras concluían que las áreas que más se priorizaban en general eran protección social y educación, así como que existían diferentes preferencias entre alcaldes de derecha e izquierda.

Para analizar esta cuestión, sucede que, de manera muy conveniente, disponemos de una experiencia previa (en realidad, dos, muy cercanas en el tiempo) de transferencias cuantiosas y más o menos imprevistas a entidades locales, que permiten comprobar, por un lado, a qué prioridades de gasto se destinaron y, por otro, si existieron diferencias entre políticos de distintas ideologías: se trata del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL) y del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (FEESL).

El FEIL y el FEESL fueron fondos estatales destinados a inversión municipal (mayoritariamente en obras) que, a efectos de este análisis, reúnen varias características relevantes. Por un lado, fueron aprobados por Real Decreto-ley como respuesta a la crisis financiera (el primero de ellos a los pocos meses de la quiebra de Lehman Brothers), lo que les confiere un carácter de shock imprevisto muy evidente; por otro lado, en su normativa de creación se especifica que las obras objeto de los contratos debían ser de nueva planificación y de ejecución inmediata, lo que refuerza su carácter discrecional. Además, la financiación de cada uno de los proyectos cubría el importe real de ejecución, no suponiendo un coste extraordinario para los ayuntamientos. Finalmente, el criterio de distribución era único y transparente (de manera proporcional a las cifras de población), lo que evitaría potenciales efectos de alineamiento partidista en la asignación de transferencias intergubernamentales. Dadas estas características, la experiencia de estos fondos estatales puede ser complementaria a los datos de encuesta para analizar cómo puede llegar a utilizarse el dinero de los fondos europeos, aportando una perspectiva más propicia, ya que se trata de datos de ejecución real y efectiva, distintos a las respuestas (declaradas) en un contexto hipotético.

Sin embargo, también presentan algunos aspectos que impiden que el análisis sea exactamente paralelo al que realizan las autoras con los datos de su encuesta. El primer fondo, de 8.000 millones de euros, estaba destinado “a financiar la realización de actuaciones urgentes en el ámbito municipal en materia de inversiones especialmente generadoras de empleo”, tales como adecuación, rehabilitación o mejora de entornos o espacios públicos urbanos, equipamientos e infraestructuras de servicios básicos, y construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de edificios y equipamientos. Por tanto, en el marco del análisis que realizaban Gallego y Huidobro, las obras del FEIL se encuentran profundamente sesgadas hacia la categoría de “Infraestructuras y transportes”. El FEESL, en cambio, estaba destinado “a financiar la realización por los Ayuntamientos de inversiones generadoras de empleo y actuaciones de carácter social, de competencia municipal, que contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental”, en un ámbito más amplio que abarcaba desde la promoción de la actividad económica, la iniciativa emprendedora y la innovación hasta el ahorro y la eficiencia energética, pasando por la construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de centros de servicios sociales, sanitarios, culturales y deportivos. Por tanto, pese a tener el mismo objeto que el FEIL (obras de competencia municipal), su destino en términos amplios de políticas públicas era más diverso. Además, el FEESL contemplaba la posibilidad de financiar actuaciones de interés social: es decir, “gastos corrientes de programas de actuación de naturaleza social en que incurran los Ayuntamientos en el ejercicio de sus competencias” (educación, dependencia y servicios sociales y promoción y reinserción social), hasta el importe máximo del 20 por ciento de la cantidad total, lo que amplía todavía más el ámbito de las categorías.

La base de datos de la que se han extraído los proyectos permite obtener abundante información (nombre, municipio y provincia, importe y tipología, de entre 12 para el FEIL y 16 para el FEESL, agrupadas en este caso en tres grandes líneas: sostenibilidad económica, ambiental y social) sobre los 30.579 proyectos del FEIL y los 25.223 del FEESL. Además, contiene información sobre las 5.200 actuaciones de interés social del FEESL, aunque no las categoriza de manera exhaustiva, por lo que han sido incluidas de manera agregada en una tipología denominada “actuaciones de interés social”.

En definitiva, mientras que, desde un punto de vista comparativo, las categorías son distintas a las seleccionadas por las autoras, el FEESL permite analizar de manera satisfactoria tanto las distintas prioridades de gasto e inversión llevadas a cabo por los alcaldes y alcaldesas tras recibir una cantidad imprevista (y relativamente importante) de dinero como las diferencias en las prioridades entre políticos de diferentes ideologías. Para estudiar ambas cuestiones, se han seleccionado todos los proyectos de aquellos municipios con más de 2.000 habitantes en el año 2008, agrupándolos por categorías y calculado los porcentajes de gasto sobre el volumen total, utilizando la media del conjunto de municipios (y no la proporción del gasto en el total de municipios) para obtener la distribución del gasto por tipo de inversión.

En el gráfico 1 se puede ver dicha distribución: la inversión más elevada fue en construcción, adecuación y mejora de centros de servicios sociales, sanitarios, culturales o deportivos (35%), seguida de la eficiencia en la gestión de recursos hídricos y otras redes de suministro de agua (14%) y de ahorro y eficiencia energética (13%). El gasto en actuaciones de interés social fue, en media, de un 10%, lejos del 20% máximo que permitía la normativa, pero relativamente importante considerando que se incluía como una actuación adicional en el FEESL respecto al FEIL y además estaba limitada en su cuantía. El resto de las categorías tuvieron una importancia mucho menor, aunque destacan las inversiones en construcción, adecuación y mejora centros educativos (6%) y en sostenibilidad urbana, transporte menos contaminante y seguridad vial (4%).

Gráfico 1. Porcentaje de gasto por tipo de inversión (FEESL)

Por otro lado, utilizando los datos de la Base de datos de Alcaldes y Concejales, se ha aproximado la ideología de los alcaldes y alcaldesas identificando a los del Partido Popular como de derechas y a los del PSOE como de izquierdas, para calcular los porcentajes medios de gasto por tipología en municipios con alcaldes de distinta ideología, sin considerar la potencial relación entre la ideología y las prioridades de gasto.

En el gráfico 2 pueden observarse las diferencias, o más bien la ausencia de ellas, salvo en lo relativo a las inversiones en eficiencia en la gestión de recursos hídricos y otras redes de suministro de agua. Similares resultados se obtienen en el caso del FEIL (resultados no mostrados), con pocas diferencias salvo en la inversión en equipamientos y edificios culturales, educativos o deportivos, donde la derecha invierte unos cinco puntos porcentuales más de media.

Gráfico 1. Porcentaje de gasto por tipo de inversión (FEESL), por ideología.

¿A qué puede deberse esta ausencia de diferencias sustanciales en las prioridades de gasto entre políticos de diferentes ideologías? En primer lugar, puede estar condicionada por el contexto normativo específico que regulaba los Fondos, centrado en inversiones en obras. Por otro lado, puede haber influencia del contexto económico: la encuesta se realizó en época de crecimiento, cuando uno puede disponer de más margen para implementar su política favorita, mientras que los Fondos se crearon y ejecutaron en un contexto de crisis económica, lo que quizá convirtió en prioritario el mantenimiento del empleo o la rápida ejecución de las inversiones más allá de las preferencias políticas.

También podría suceder que los tipos de inversión sean demasiado generales, especialmente en el caso del FEIL, donde dos de las tres categorías principales (rehabilitación y mejora de espacios públicos y promoción de la movilidad y seguridad vial, que suman más del 50% de la media de inversión) tienen proyectos con objetos muy solapados y donde la restante (equipamientos y edificios culturales, educativos o deportivos), es muy amplia y abarca tres de las prioridades consideradas por Gallego y Huidobro. Un análisis más en detalle para ahondar en estas diferencias requeriría poder categorizar los proyectos más allá de la tipología estándar, que ha venido siendo utilizada, por ejemplo, por el Gobierno en sus análisis o por el Tribunal de Cuentas.

Finalmente, y en todo caso, podría darse simplemente el caso de que las preferencias declaradas no siempre estén alineadas con las decisiones que se acaban implementando.