Una moción de censura sospechosa
La moción de censura constructiva ya es sospechosa desde su misma introducción en el art. 113 de la Constitución española. ¿Por qué digo esto? Porque hasta 1978 sólo existía en su país de origen, Alemania, y en el caso anecdótico y lejano a nuestros parámetros jurídico-constitucionales de Papua-Nueva Guinea. Ningún otro Estado democrático tenía moción de censura constructiva [con posterioridad lo han acogido también algunas antiguas Repúblicas del Este de Europa como Hungría, Polonia o Eslovenia]. Y eso es lógico, ya que este tipo de moción de censura no soluciona los problemas para cuya resolución se creó y, sin embargo, puede llegar a representar un riesgo para el correcto funcionamiento de la forma de gobierno parlamentaria. Lo que significa que su objetivo real (y oculto) ha de ser otro de los utilizados “publicamente” en España en 1977-1978.
El Consejo parlamentario que elaboró la Constitución alemana (1948-1949) se vio mediatizado por la experiencia entonces reciente de la inestabilidad gubernamental (un Gobierno cada nueve meses) en la República de Weimar (1919-1933). El Consejo intentó construir un sistema de exigencia de la responsabilidad política que produjera la estabilidad del Gobierno frente a lo que se habían conocido como mayorías negativas o destructivas, es decir, la unión de los partidos colocados en los extremos del arco ideológico para derribar a los Gobiernos de centro sin formar una alternativa. Para ello, tuvo en cuenta las diversas soluciones teóricas que se habían ideado en Alemania durante los años veinte y treinta, adoptando finalmente la que había propuesto Ernst Fraenkel en 1932 [(“Verfassungsreform und Sozialdemokratie”, en Die Gesellschaft. Internationale Revue für Sozialismus und Politik, Jahrgang 9 (August 1932), pp. 109–124] y que ha venido en denominarse como moción de censura constructiva.
El carácter constructivo de la moción confunde dos instituciones básicas de la forma de gobierno parlamentaria como son la censura a un Gobierno existente y la elección de un hipotético nuevo Presidente, y dos mecanismos parlamentarios que persiguen objetivos claramente diferentes no deben tener un procedimiento común. Unido a la exigencia de aprobar la moción por mayoría absoluta, convierte a los Gobiernos en prácticamente inmunes frente a la oposición parlamentaria.
Esta disfuncionalidad fue defendida en las Constituyentes españolas a cargo fundamentalmente de dos argumentos que habían sido utilizados también en Alemania en 1948: la exclusión de las mayorías negativas y el fomento de la estabilidad gubernamental.
Respecto de lo primero, la exclusión de las mayorías negativas, como las existentes en Alemania y otros países en los años veinte y treinta, hay que reseñar que desde 1945 no existen ejemplos en Europa, salvo casos aislados, de mayorías formadas por partidos extremistas distanciados ideológicamente con el objetivo de derribar a los Gobiernos y, desde luego, no existía ese peligro en España en 1978 ante una hipotética actuación conjunta del PCE y de AP.
En relación con lo segundo, la estabilidad gubernamental, puede decirse que desde el final de la II Guerra Mundial son muy escasos en Europa los Gobiernos derribados por mociones de censura, siendo el elemento clave en la estabilidad gubernamental el sistema de partidos. Si existe un sistema de partidos capaz de proporcionar mayorías parlamentarias estables, la moción de censura constructiva es irrelevante (por ejemplo, en la República Federal Alemana desde 1949 o en España desde 1982). Si el sistema de partidos no produce esas mayorías, la moción de censura constructiva será ineficaz para garantizar la estabilidad gubernamental (como en España de 1978 a 1982).
La moción de censura constructiva lo que sí consigue es que la exigencia de la responsabilidad política sea prácticamente irrealizable, al obligar a toda la oposición a presentar un candidato conjunto.
La razón de la introducción de este mecanismo ha de ser, por tanto, otra diferente a las que se defendieron públicamente y esa razón no puede ser más que la protección de los Gobiernos minoritarios. La moción de censura constructiva permite que un Ejecutivo minoritario al que se oponga la mayoría absoluta del Congreso pueda continuar en el cargo por la disparidad ideológica de la oposición, incapaz de presentar un candidato común. Y este objetivo de protección de los Gobiernos minoritarios tuvo su razón de ser en el sistema de partidos de la legislatura constituyente. UCD tenía un Gobierno minoritario y preveía, como también el segundo partido (PSOE), que la situación no iba a cambiar en los años siguientes, es decir, que el partido que ganara las elecciones no obtendría la mayoría absoluta y que la oposición sería muy diversa ideológicamente. Con la moción de censura constructiva, esos Gobierno minoritarios quedaban blindados.
La consecuencia final de esta moción de censura constructiva es que admite la posibilidad de que un Gobierno minoritario enfrentado continuamente a la mayoría parlamentaria continúe gobernando, o que un Gobierno con mayoría, pero sumergido en escándalos e incumpliendo sistemáticamente su programa electoral, pueda hacer caso omiso del Congreso de los Diputados y no responder ni ante los diputados ni ante la opinión pública, lo que rompe, desde mi punto de vista, las reglas de juego de la forma de gobierno parlamentaria. En esas situaciones, una moción de censura clásica serviría para derribar a un Gobierno minoritario o para colocar ante su responsabilidad política a uno mayoritario acosado socialmente.
A pesar de las dificultades señaladas, en el momento actual parece imprescindible la presentación de una moción de censura que visibilice que el Gobierno Rajoy tiene enfrente a una oposición que le exige su responsabilidad política. La moción de censura se perderá y el debate será confuso por la muy deficiente regulación del Reglamento del Congreso de 1982 (que incluso permite al Presidente del Gobierno no contestar a la moción), pero los ciudadanos necesitan comprobar que el Gobierno, al menos, se ve obligado a rendir cuentas. No se trataría ni de derribar al Gobierno ni de presentar una futura alternativa electoral, como sucedió en las anteriores mociones de censura de 1980 y de 1987. Se trataría de empezar a restituir al Congreso la dignidad democrática que le corresponde como órgano constitucional de representación de los ciudadanos.
