La inversión público-privada: riesgos y beneficios de la palanca anticrisis que hermana al Gobierno andaluz de PP y Cs con el del PSOE

El presidente de la Junta, Juan Manuel Moreno Bonilla, ha planificado el modelo económico andaluz de los próximos años naturalizando la convivencia de la inversión pública y la privada. Esta estrategia no es nueva, nace en un contexto de crisis económica como la que se vivió entre 2008 y 2013, cuando el anterior Gobierno socialista confió a la empresa privada las infraestructuras prioritarias que el gasto público no podía asumir en ese momento. Aquello no salió bien. Un informe de la Cámara de Cuentas remitido al Parlamento andaluz en 2014 cifró en un 60% más el sobrecoste en obras que supuso esta fórmula de financiación para la Junta.

El plan de Moreno se llama “Andalucía en Marcha” y es un compendio de grandes proyectos pendientes que pueden movilizar 3.450 millones de euros hasta 2023 (un tercio de ellos dependerían de la iniciativa privada), con “un impacto previsto de 11.500 millones en la economía andaluza” en tres años. Esta previsión de la Junta es “altamente optimista”, según los expertos consultados, que comparan la proyección del plan Andalucía en Marcha con el Plan de Recuperación, Transformación y Resilencia del presidente Pedro Sánchez: el primero aplica un efecto multiplicador del gasto público de 3, esto es, cada euro de inversión generaría 3 euros de PIB (3.450 millones se traducirían en 11.500 millones); el segundo usa un multiplicador menos ambicioso, cada euro de ayudas europeas generaría 1,3 euros de PIB (72.000 millones de Bruselas se traducirían en 90.000 millones). Ambos coeficientes están por encima de la horquilla del multiplicador calculado por el Banco de España (entre 0,8 y 1,3), y en el caso andaluz casi triplica el escenario más optimista del órgano regulador.

El plan de Moreno Bonilla se apoya en la misma fórmula anticrisis que usó el anterior Gobierno socialista -la colaboración público-privada-, aunque el Ejecutivo de PP y Ciudadanos asegura que “no se cometerán los mismos errores” que en la etapa socialista, porque “hoy en día hay más controles en la adjudicación” y porque “los pliegos de condiciones son más rigurosos en los detalles para que la Administración no sufra las consecuencias de imprevistos”.

Una fórmula para encarar la crisis

Las seis primeras obras que la Junta ha programado para el próximo año absorben 1.037 millones de euros de inversión, que no computarán en los Presupuestos de 2021, porque depende del interés que muestren grandes promotoras al pliego de condiciones de cada proyecto. La construcción de tres hospitales, dos ciudades de la justicia y una sede administrativa, a cambio de algún sistema de explotación que permita a las constructoras recuperar su inversión. La crisis del coronavirus va a mermar la muy estrecha capacidad fiscal del Gobierno andaluz, ya de por sí limitada por su elevado endeudamiento (agudizado por la Covid-19). “La colaboración público-privada es una tabla de salvación que hay que compaginar con las ayudas europeas destinadas a amortiguar el impacto de la crisis sanitaria”, explican fuentes del Ejecutivo de Moreno.

La inversión público-privada es un sistema de pago de obra pública que hermana al actual Gobierno andaluz de PP y Ciudadanos con el anterior Ejecutivo socialista. Ambas administraciones, con modelos económicos distintos, han echado mano de esta fórmula para encarar una dura crisis de endeudamiento y falta de tesorería. Es una vía de financiación alternativa cuando caen los ingresos, se dispara el gasto público en políticas esenciales (sanidad, educación...) y se sacrifica la inversión pública. Es una pauta común desde la gran recesión de 2008, que ha ido zigzagueando en las cuentas autonómicas sin llegar a recuperar las tasas de inversión anteriores a la crisis financiera. En 2016 se registró el mínimo de inversión de toda la serie histórica, con un desplome en gasto de infraestructuras del 84%.

Cómo funciona el sistema

¿Cómo funciona la colaboración público privada? ¿Qué gana una empresa privada por construir un hospital para que lo gestione la sanidad pública? La fórmula de pago es la concesión: la adjudicataria construye, financia, explota y, al final, transfiere a la Junta la obra terminada. La empresa cobra estos costes a través de la llamada tarifa técnica, que incluye la totalidad de los costes más la rentabilidad esperada. Es la fórmula que se ha utilizado, por ejemplo, para el Metro de Sevilla y de Málaga. Los ingresos llegan por el billete que pagan los usuarios y un complemento que aporta la Junta. Para reducir esa tarifa técnica, el importe de la obra es subvencionado parcialmente por la Junta. Además, la empresa recibe una ayuda anual a partir del inicio de la explotación, que compensa la diferencia entre la tarifa técnica y el precio medio del billete percibido.

Los últimos gobiernos del PSOE usaron este formato para proyectos que, o bien costaron al erario público mucho más de lo previsto inicialmente, o bien fueron paralizados por la crisis, con la consiguiente indemnización millonaria a la empresa adjudicataria: los Metros de Sevilla y Málaga, la autovía de la Almanzora, en el tramo de Purchena (A7) en Almería, la autovía del Olivar, en el tramo Estepa-Lucena, la autovía Iznayoz-Darro... Estos últimos son proyectos que iniciaron su tramitación, se adjudicaron, pero no se llegó a ejecutar ni un solo kilómetro, y la Junta tuvo que abonar las multas por rescindir el contrato ya firmado.

De todos, el Metro de Sevilla es el ejemplo más claro de mala gestión de la inversión público-privada: no había proyecto constructivo, la Junta cambió el trayecto varias veces con la obra ya en marcha, y cada modificación del contrato (hubo hasta modificaciones por valor de 202 millones de euros) fue encareciendo el coste inicial hasta alcanzar un 70,4% sobre lo previsto (de los 428,5 millones presupuestados a los 730 millones que costó al final). La Cámara de Cuentas evaluó hasta 15 proyectos de infraestructuras previstos con la fórmula de colaboración público-privada y elevó un contundente informe desaconsejando este modelo: las empresas concesionarias habían subcontratado trabajos con terceros que inflaron aún más el presupuesto, llegando a emitir un 70% de facturas sin procedimiento de adjudicación y tramitadas como expedientes de liquidación de gastos, “fórmula que no tiene cobertura legal”, concluía el informe.

Las constructoras obtenían el contrato con la oferta más económica para el erario público, pero una vez iniciadas las obras, sistemáticamente el precio se disparaba, y el desvío presupuestario se iba inflando a base de sucesivas modificaciones del contrato inicial. “El uso de esta modalidad debe justificarse mediante un análisis previo que compare la alternativa pública con la inversión público-privada”, concluía el informe.

“Esas obras no fracasaron por el modelo, sino por decisiones políticas. Hubo una fuerte tensión interna entre PSOE e IU, que entonces eran socios de Gobierno, y los comunistas tenían las competencias sobre Vivienda”, explican fuentes de la Consejería de Fomento. Fue precisamente IU quien, por esas fechas, llevó al Parlamento andaluz el informe de la Cámara de Cuentas que cuestionaba duramente cómo había funcionado la fórmula de colaboración público privada en las grandes infraestructuras de la Junta. El desvío en la factura del Metro de Sevilla o de Málaga, según el informe, habría vulnerado la ley de Contratos de las Administraciones públicas, que establece que “cuando los contratos modificados superan el 20% del original, debe existir un dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, algo que no se ha producido en 15 casos”.

La coalición de izquierdas, con el informe de la Cámara de Cuentas en la mano, registró en el Parlamento una proposición no de ley reclamando a la Junta que pusiera freno a la colaboración público-privada como modelo de financiación de las principales infraestructuras andaluzas, un sistema que tildó de “usura y expolio de la banca, las grandes promotoras y los fondos buitre”. En la propuesta también se instó al Ejecutivo de Susana Díaz a realizar una auditoría de todos los contratos que su Administración tiene en la actualidad con las grandes constructoras. La iniciativa no salió adelante, porque PSOE y PP votaron en contra.

Ejemplos a seguir

El Ejecutivo de Moreno Bonilla confía en rescatar la fórmula para desatascar algunos de esos proyectos que quedaron encallados, y destaca los casos en los que que el modelo sí funcionó correctamente. Como la Ciudad de la Justicia de Córdoba, una inversión de 66 millones de euros, que diseñó la multinacional Ayesa en colaboración con el estudio holandés de arquitectura Mecanoo, y que logró el premio A+Awards 2018 al mejor edificio gubernamental. La Consejería de Fomento, que dirige Marifrán Carazo, también desarrolla en este momento la fórmula de inversión público-privada a través de AVRA (Agencia pública de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía). AVRA permuta suelo público a cambio de que las promotoras construyan viviendas y cedan pisos públicos a precios asequibles (la mayoría para arrendar): la Junta transfiere metros cuadrados de espacio público urbanizable a cambio de una bolsa de viviendas en un municipio, que luego adjudicará el ayuntamiento a través del registro de demandantes de alquiler.

La sintonía entre los conservadores-liberales y los socialistas respecto al modelo de inversión público privada tiene su ejemplo más reciente en el proyecto para reformar la Ley de Puertos de Andalucía. El Gobierno de Susana Díaz impulsó en el tramo final de su mandato una reforma legal de urgencia para que las concesionarias que gestionan los puertos deportivos andaluces pudieran solicitar una prórroga de 50 años más de explotación. La norma fue pactada previamente por los grupos PSOE, PP y Ciudadanos, con el rechazo frontal de Podemos e IU.

Andalucía, con más de 800 kilómetros de costa, es la comunidad con más puertos deportivos de gestión privada. Diez de ellos, más otros tres clubes náuticos, estaban afectados por el límite temporal para la concesión de explotación que establece la Ley de Costas de 1988, y que culminaba en 2018. La reforma no llegó a aprobarse debido al adelanto electoral. Dos años después, ya bajo el mandato de Moreno, el Consejo de Gobierno andaluz retomó el proyecto e hizo suya una proposición de ley de PP y Cs sobre las concesiones de los puertos que permitirá prolongar los títulos a cambio de inversiones para su modernización. La propuesta tuvo el respaldo de Vox, el PSOE, que había participado de la reforma estando en el Gobierno, cambió su voto del sí a la abstención, y Adelante Andalucía siguió rechazándolo.

El plan “Andalucía en Marcha” de Moreno va a poner a prueba el sistema de externalización de obras fundamentales para la ciudadanía. Los seis grandes proyectos que la Junta deposita en manos de promotoras privadas, por un montante global de 1.037 millones de euros, serán el tercer hospital de Málaga (400 millones); el nuevo hospital de Jaén; otro hospital en Roquetas de Mar; las ciudades de la Justicia de Sevilla y Jaén y una sede administrativa de la Junta en el barrio sevillano de San Bernardo.

La apuesta es alta y tiene dos riesgos a priori: primero, convencer a los promotores interesados con una contrapartida rentable; y segundo, que el Gobierno central modifique la Ley de Contratos del Sector Público, los artículos que hablan de la desindexación de la economía española, y que según la Junta frenan los contratos de concesión, porque la rentabilidad que ofrecen a los inversores -aún con tipos de interés bajos- no es lo suficientemente atrayente. El consejero de Hacienda, Juan Bravo, ya ha pedido por carta a la ministra del ramo, María Jesús Montero, que se modifique este punto de la ley.