La Justicia andaluza tumba la primera normativa municipal que restringe los salones de juego en el entorno de colegios

Varapalo de la Justicia en Andalucía a la posibilidad de que los ayuntamientos limiten el establecimiento de casas de apuestas y juego en entornos vulnerables. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha anulado y dejado sin efecto los acuerdos municipales del Ayuntamiento de Cádiz que en 2020 restringían la implantación de locales de juego y apuestas en la ciudad. El TSJA ha estimado los recursos que la Junta, la patronal y la entidad mercantil Gestión de Juegos SL interpusieron a comienzos de 2021 casi al unísono contra aquel acuerdo plenario en virtud del cual se aprobó definitivamente la modificación urbanística para que sólo se pudieran situar a más de 500 metros de distancia de equipamientos escolares, deportivos o socioculturales.

El Ayuntamiento de Cádiz había sido el primero de Andalucía en modificar su PGOU para evitar la implantación de los establecimientos de juego en núcleos residenciales, pero la Junta de Andalucía y la patronal del juego habían hecho una apuesta común en su contra y que ahora refrenda la Justicia, que ya había suspendido cautelarmente la modificación puntual del articulado de las Normas Urbanísticas de Cádiz aprobada en septiembre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz el 17 de noviembre de 2020. Los recurrentes habían expresado sus dudas acerca de la legalidad de la modificación por falta de competencia del Ayuntamiento de Cádiz por razón de la materia, ya que la regulación del juego privado es competencia exclusiva de la Junta de Andalucía, y por vulneración de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, recuerda el TSJA.

La sentencia, a la que ha tenido acceso elDiario.es Andalucía y contra la que aún podría caber recurso de casación, reconoce que existen en este expediente distintos informes acerca el impacto del juego sobre la salud, entre ellos uno de la Consejería de Salud y Familias favorable a la modificación urbanística puntual que se debate. O el que emitió la Delegación Municipal de Salud sobre la adicción al juego de azar como problema de salud, en el que precisamente se basó el Ayuntamiento para iniciar la tramitación de la modificación del PGOU, y en el que se detienen los jueces, zanjado la cuestión con la siguiente conclusión:

“Si bien este tribunal comparte la preocupación por los perniciosos efectos del juego patológico en general y más en colectivos vulnerables, como los menores, que deben ser objeto de la máxima protección al efecto, no es menos cierto que si de lo que se trata es de establecer una regulación afectante únicamente a la ciudad de Cádiz, en tal informe bien poco se dice de que se haya detectado o apreciado en Cádiz un especial y muy grave problema de salud a causa de la adicción al juego que pudiera justificar la intervención municipal vía modificación del planeamiento”.

Presencia de los menores

El TSJA va más allá en ese sentido y apunta que en dicho informe se alude a un encuentro en Cádiz de una treintena de profesionales de distintos ámbitos “sin especificar cuáles, sin mayores precisiones ni referencias a los estudios y conclusiones a los que tales profesionales llegaron”, y a un estudio socioepidemiológico del consumo de drogas en la ciudad de Cádiz 2013-2017 del que resulta que 'cada vez se atienden más personas con problemas comportamentales como el juego patológico o la adicción al teléfono móvil y el problema está muy repartido a lo largo de la ciudad de Cádiz. En 2018 se realizaron 27 nuevos casos de tratamiento en dicho centro (4% del total de los pacientes atendidos por adicciones)'.

“No nos aclara el número de personas atendidas en el quinquenio 2013-2017, ni la proporción que representan en el total de la población, ni si esos pacientes atendidos por adicciones en ese período (o cuántos de los 27 nuevos casos de 2018) lo eran por adicción al juego patológico o por adicción al teléfono móvil, únicas alternativas en las que el informe municipal centra esos problemas comportamentales. Lo demás en él son referencias genéricas a España, a otras provincias españolas o a otros países. La falta de motivación de la modificación puntual es manifiesta en este sentido”, argumenta la sentencia.

El argumento es muy similar al que expuso en su momento el consejero de la Junta con competencias en la materia, Juan Bravo, hace aproximadamente un año en una respuesta parlamentaria: “A pesar de que en los últimos años (...) se ha venido difundiendo la idea, sin base científica alguna, de que existe una masiva adicción al juego de las personas menores de edad, en el caso del juego presencial en Andalucía esto no se produce”, apostillando que “la evidencia empírica demostrada, con el resultado de las frecuentes inspecciones realizadas a los establecimientos de juego, nos indica que de existir esa hipotética situación alarmante ésta no se debe, en modo alguno, a la presencia de menores de edad en los establecimientos de juego”. Otro consejero, el malogrado Javier Imbroda, llegó a responsabilizar también a “los jóvenes” y “las familias” de la ludopatía por las casas de apuestas.

Competencia “exclusiva” de la Junta

Los jueces también recuerdan que la Junta, con posterioridad a estos recursos, estableció en 2021 para los salones de juego de nueva apertura una distancia mínima de 150 metros radiales respecto de los accesos de entrada a centros de enseñanza no universitaria. La Junta nunca vio “motivos suficientes” para ampliar la distancia mínima, como también dijo en aquella ocasión el exconsejero Bravo, si bien para establecimientos de nueva apertura, no respecto a los ya existentes, como pretendía la ciudad de Cádiz.

Dice la sentencia que “la competencia para la regulación del juego en nuestra comunidad autónoma es exclusiva de la misma y ello, por lo demás, no se discute por el Ayuntamiento de Cádiz, aunque en la modificación del PGOU cuestionada ha ido más allá de lo que en un principio pretendían los grupos municipales proponentes”. Sin embargo, aunque la sentencia defiende como “incuestionable” la potestad de planeamiento que ostentan en plenitud los municipios, salvo la existencia de intereses supramunicipales o de controles de legalidad que justifican la intervención en dicha materia de otras administraciones, el Ayuntamiento “no explica” en qué marco legal concreto residencia su competencia para justificar en una cuestión de salud pública el acuerdo ahora anulado.

Distancia “exagerada” y “desmedida”

Los jueces, al abordar cuestiones más técnicas como la definición del uso comercial o las actividades minoristas, concluyen que realmente el trasfondo del asunto no es urbanístico. “No se trata con la modificación puntual de regular un uso, porque con ella no se regula, al contrario, deja de regularse, porque de contar con una normativa de aplicación entre los usos terciarios recreativos pasa a incluirse entre los usos comerciales a los que por propia definición legal y del PGOU la actividad no puede adscribirse”. “Lo más aproximado a un aspecto, muy parcial, de una regulación de usos es la distancia de 500 metros entre locales y centros educativos, deportivos o socioculturales, pero esa distancia es tan exagerada, tan desmedida, tan falta de justificación, que lo que debe concluirse de su exigencia es que el Ayuntamiento realmente ha pretendido con la modificación puntual la prohibición de nuevas aperturas de establecimientos del tipo que tratamos y que la mayoría de los ya existentes, si no todos, pasen a la situación de fuera de ordenación”.

“No apreciamos ninguna razón imperiosa de interés general, de entre las que sean competencia municipal, y la salud pública -que no salubridad- no lo es o, al menos, no lo es en exclusiva, que justifique la imposición de esa limitación, que en sí misma es, además, desproporcionada habida cuenta que conduce a la imposibilidad de nuevas aperturas de salas de reunión que albergan actividades relacionadas con el juego de azar, sin que se hayan valorado otros límites menos restrictivos o distorsionadores”, zanja la sentencia.

Apuesta común

Cabe recordar que el recurso del gabinete jurídico de la Junta contra el Ayuntamiento de Cádiz se presentó el 14 de enero de 2021. Solo tres días antes de ese recurso ante el TSJA, el consejero Bravo firmó una Orden para autorizar al mismo a interponer recurso judicial contra el acuerdo del Pleno, según comprobó este periódico. Es más, la entidad mercantil Gestión de Juegos SL presentó el mismo 14 de enero su recurso (se trata en realidad de un particular al que el consistorio le suspendió la petición de licencia para instalar una casa de apuesta, en aplicación de una moratoria), mientras que AGARE lo interpuso el 16 de enero. Es decir, en un intervalo de tres días, recursos judiciales contra lo aprobado por el pleno municipal el 22 de septiembre de 2020, que contó por cierto con los votos a favor de todos los grupos, salvo la abstención del PP.

Apenas dos semanas antes, el 29 de diciembre de 2020, la Agrupación Gaditana del Recreativo (AGARE) había solicitado a la Dirección General de Tributos, Financiación, Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales y Juego de la Consejería un informe jurídico acerca de la cuestión. La Junta le remitió una copia de uno elaborado el 15 de diciembre por su director general, que concluía que “en el articulado de las normas urbanísticas del PGOU de Cádiz no se pueden regular aspectos específicos y propios de los establecimientos de juego y apuestas, ni tampoco establecer una planificación municipal de estos al ser ésta una competencia exclusiva de la Junta de Andalucía”. Idéntico argumento al presentado ante el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra, que hace apenas unos meses aprobó la extensión de la limitación de distancia de salas de juego a más de 500 metros de equipamiento escolar, deportivo o socio cultural, en áreas de uso residencial.