La toma de decisiones de políticas públicas por referéndums

Recientemente algunos gobiernos autonómicos están tratando de utilizar las consultas ciudadanas para tomar decisiones de políticas públicas. El Gobierno canario ha liderado la consulta popular acerca de las prospecciones petrolíferas en aguas cercanas a las islas. El Gobierno catalán, por su parte, ha liderado una consulta que pretendía que los ciudadanos actualmente residentes en Cataluña manifestaran su opinión acerca de la independencia del país. Ambas consultas tienen elementos en común: en primer lugar, ninguno de los dos gobiernos tenía capacidad ejecutiva, ni tampoco sus parlamentos capacidad legislativa sobre lo que se consultaba. La pregunta que me hago es: ¿si hubieran tenido capacidad para decidir hubieran hecho la consulta, o directamente hubieran ejecutado la política?

El segundo elemento en común es que tanto la consulta planteada por el Gobierno de Canarias como la del Gobierno de Cataluña, tienen como fin decidir sobre la ejecución de políticas públicas que tienen un impacto socioeconómico. Y eso las diferencia de las consultas de este tipo realizadas realizadas en España con anterioridad que han tenido siempre un perfil estrictamente político. En el caso de Canarias está claro. En el caso catalán podía haber tenido un trasfondo estrictamente político vinculado con la identidad, pero sus promotores argumentaron la independencia también por un motivo económico con el famoso “España nos roba”.

Si retomamos el ejemplo de la consulta del Gobierno canario, recientemente un miembro del Gobierno central en una entrevista con periodistas manifestó que como las competencias le pertenecen, en caso de referéndum sobre la extracción de hidrocarburos en Canarias, éste debería realizarse a nivel nacional. Durante la entrevista adelantó que el Gobierno recibiría un 8% de los ingresos generados por Repsol, y que transferiría a las arcas canarias el 60%, en torno a 300 millones de euros anuales. En consecuencia se puede deducir fácilmente que los ingresos que retendría Repsol en su tesorería estarían en torno a 5.750 millones de euros anuales. Debido a que la petrolera es una empresa de capital principalmente no nacional el beneficio para la sociedad española serían exclusivamente los ingresos fiscales que se generaran, entorno a 500 millones de euros (300 millones para Canarias y 200 para el gobierno central).

Los costes en cambio sí serían exclusivamente para la sociedad canaria. Desde el momento en que se inicie la actividad extractiva, básicamente el impacto visual y el coste sobre la fauna marina. A esto hay que añadir el coste que generaría en las islas un posible vertido de hidrocarburos en el mar y que supondría, además de una pérdida de actividad económica para el sector turístico, el coste de la limpieza, a corto y a medio plazo la pérdida de producción pesquera artesanal e industrial, el coste medioambiental por la destrucción de flora y fauna marina en altamar, el daño medioambiental y por contaminación de los ecosistemas naturales en la costa, el coste derivado del abastecimiento de agua potable teniendo en cuenta que una parte muy importante se produce a partir de la desalación del agua de mar y, finalmente, el coste social de los efectos sobre la salud de los ciudadanos como quedó demostrado en las personas que intervinieron en la limpieza del vertido del Prestige en Galicia.

Si al comparar los beneficios y costes anteriores la rentabilidad socioeconómica resultara negativa, tomar la decisión por referéndum puede generar una situación al menos contradictoria y claramente ineficiente socialmente. Cabe la posibilidad de que una mayoría de la población residente fuera de las islas entorno a 44 millones de habitantes, manifiesten poca sensibilidad con los costes que soportarán los canarios (algo más de dos millones) y su economía, y se manifiesten a favor de la extracción. En ese caso la decisión tomada bajo el precepto de un individuo un voto generaría a la sociedad en su conjunto un coste social mayor que los beneficios que genera.

¿Cómo debería tomarse entonces la decisión? ¿Debe consultarse a los ciudadanos para tomar decisiones de políticas públicas de este perfil? Empecemos por la segunda cuestión. Como se ha demostrado en el ejemplo anterior, utilizar un referéndum para decidir sobre la ejecución de una política pública con un impacto socioeconómico supone tener en cuenta sólo el orden de las preferencias de los miembros de la sociedad. En consecuencia se pueden dar situaciones ineficientes como la del ejemplo que finalmente ejerzan un coste a la sociedad en lugar de un beneficio. En el ejemplo el motivo es porque el número de ganadores de la política es mayor que el de perdedores, pero en cambio las ganancias de los primeros no superan las pérdidas de los segundos.

Para responder a la primera cuestión, y tomar decisiones sobre políticas públicas con un impacto socioeconómico claro y definido, como las dos consultas citadas al principio de este artículo, es necesario tener en cuenta la intensidad de las preferencias de los ciudadanos, evaluando cuánto bienestar ganan los ganadores con la política y cuánto bienestar pierden los perdedores. De esa manera sí se garantiza un resultado eficiente para la sociedad, porque sólo si lo que ganan los ganadores es más que lo que pierden los perdedores, entonces la política sería deseable socialmente y la sociedad en su conjunto tendría una ganancia neta de bienestar positiva. Incluso en ese caso cabría la posibilidad de que los ganadores pudieran compensar a los perdedores y aún así seguir ganando bienestar. Es lo que se conoce como el criterio de compensación de Kaldor-Hicks. En caso contrario indiscutiblemente la política nunca debería llevarse a cabo.

¿Debía el Gobierno de Canarias consultar sobre la aprobación de la política pública autorizar la extracción de hidrocarburos en Canarias?¿Debería hacerlo el gobierno central? En primer lugar la consulta pública promovida por el Gobierno de Canarias carece de valor ejecutivo porque no tiene competencias en esas políticas públicas. Tampoco debería hacerlo el gobierno central, porque la respuesta que reciba no refleja la intensidad de las preferencias de los ciudadanos. Lo que debería hacer el Gobierno central es ofrecer a los ciudadanos la rentabilidad social de su política. Es decir, ofrecer la cifra de cuánto bienestar va a ganar la sociedad con esa política pública, de esa manera no habría lugar a dudas sobre su ejecución.