La amnistía, una vía política para los conflictos de Estado que genera debate y dudas entre juristas

Aunque no tiene prisa para negociar, Junts ya ha expresado que la amnistía es una de sus exigencias de partida para hablar sobre la investidura de Pedro Sánchez. Se trata de una medida excepcional y sinónimo de salida política a crisis graves de Estado, pero que genera debate y dudas entre los juristas por su encaje constitucional y viabilidad práctica. 

elDiario.es ha consultado a tres expertos en Derecho Constitucional. Para el catedrático de la Universitat de Girona Miguel Ángel Cabellos, la amnistía no tiene encaje constitucional. El catedrático de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós rechaza concluir con un “no rotundo”, pero sí expresa “muchas dudas” sobre la viabilidad legal de la propuesta. Por su lado, el catedrático de la Universitat de València Albert Noguera sí cree que la amnistía encuentra acomodo en la actual Constitución.

Las dudas de Arbós provienen del intenso efecto que la amnistía supone en el principio de separación de poderes. “El problema es que la amnistía significa privar al Poder Judicial de su potestad exclusiva reconocida por la Constitución para juzgar y ejecutar lo juzgado”, advierte el catedrático. 

Arbós hace hincapié en diferenciar los efectos y procedimientos entre un indulto y una amnistía. El primero depende solo del Gobierno y elimina la obligación de cumplir una pena cuando el caso ya está juzgado y sentenciado, pero no la condena ni los antecedentes penales.

En cambio, la amnistía, cuya aprobación requeriría de una ley en el Congreso, supone “borrar cualquier rastro” de la causa penal, resalta Arbós. De ahí que Junts pretenda la amnistía para archivar decenas de causas del procés todavía sin juicio, como la que afecta a Carles Puigdemont, que no podría ser indultado hasta que tuviera sentencia firme. 

Precisamente la “clara afectación” de la amnistía en la separación de poderes hace que una medida como ésta deba interpretarse “de forma muy restrictiva”, remarca Cabellos. El catedrático también señala que, aunque no esté mencionada expresamente en la Constitución, la Carta Magna sí prohíbe específicamente los indultos generales, lo que también convierte en inviable la amnistía ya que “los efectos” de ambas medidas son “equiparables”.

Esa misma interpretación siguieron los letrados del Congreso en 2021, cuando recomendaron a la Mesa de la Cámara no tramitar la Ley de Amnistía propuesta por las fuerzas independentistas al considerarla “en contradicción palmaria y evidente” con la prohibición de indultos generales. PSOE, PP y Vox siguieron el consejo de los letrados y la norma se quedó en un cajón.

“Tendría poco sentido que se prohibieran los indultos generales pero no las amnistías, que por definición tienen un carácter general”, defiende Cabellos. Para el catedrático, cuando en democracia se quieren cambiar las consecuencias previstas en el Código Penal, la vía es su reforma, de manera que un cambio favorable afecte tanto a los ya condenados como a los que esperan juicio o a los que en un futuro cometan los hechos. Esto es, “a todos por igual, no solo a un grupo agraciado por una ley de amnistía”.

Por contra, Noguera sí cree que el hecho de que ni la Carta Magna ni el Código Penal hagan alusión alguna a la amnistía –no permitiéndola ni prohibiéndola– abre la puerta a su constitucionalidad. “Al no haber pronunciamiento explícito, la amnistía no está prohibida expresamente”, asevera.

El catedrático de la Universitat de València considera además que la Constitución sí permite dictar nuevas disposiciones sancionadoras de carácter favorable, lo que a su juicio añade viabilidad a la amnistía. Y señala como precedente el hecho de que la amnistía de 1977 sigue “plenamente vigente” y no fue derogada cuando se aprobó la Constitución un año después.

Más allá de cómo terminen las negociaciones con Junts, cualquier medida que se pareciera a la amnistía acabaría a buen seguro en el Tribunal Constitucional de la mano de un recurso del PP. Sobre el papel, los jueces que investigaran uno de los casos afectados por la amnistía también podría acudir al tribunal de garantías.

Cabe recordar que quien se ha pronunciado ya sobre la amnistía reclamada por los independentistas fue el Tribunal Supremo. En el informe por el que se opuso a los indultos a los líderes del procés, la Sala presidida por el magistrado Manuel Marchena reprochó la “preferencia por la amnistía” del exlíder de Òmnium Cultural, Jordi Cuixart. En opinión de los togados, la medida “prescinde de una enseñanza histórica que evidencia que, en no pocos casos, las leyes de amnistía han sido el medio hecho valer por regímenes dictatoriales para borrar gravísimos delitos contra las personas y sus derechos fundamentales”.

La amnistía de 1977

La última amnistía aprobada en España data de 1977 y supuso el perdón tanto para presos políticos del franquismo como para los policías que les torturaron. Este paso de página fue considerado necesario en el contexto inmediatamente posterior a la muerte de Franco, tal y como muestra el hecho de que fue aprobada por una gran mayoría formada por UCD, PSOE, PCE y nacionalistas vascos y catalanes, y sigue teniendo efectos más de 40 años después.

Las familias de represaliados por el franquismo vienen comprobando desde entonces cómo la ley aprobada en 1977 cumple con su significado etimológico –amnistía viene de la palabra griega que significa 'olvido'–, ya que la norma es uno de los muros que la judicatura ha argumentado para no investigar los crímenes franquistas.

Con todo, el Tribunal Constitucional no se ha llegado nunca a pronunciar sobre la legalidad de la ley de amnistía de 1977, y solo lo ha hecho sobre un aspecto secundario cuando declaró inconstitucional una reforma de la norma en 1984 que pretendía anular también las sanciones laborales impuestas por razones políticas durante la dictadura.

El Constitucional, recuerda Cabellos, sí ha apuntado a la amnistía como algo imaginable tras salir de una dictadura, y que obedece a la necesidad de afrontar “las consecuencias de un Derecho anterior, que se repudian al constituirse un orden político nuevo, basado en principios opuestos”. Son consideraciones sobre la amnistía como método de transición entre regímenes, no en democracia.

En este sentido, Cabellos ahonda en que la amnistía es una herramienta que suele utilizarse en momentos de paso de una dictadura a una democracia o posteriores a la finalización de un conflicto bélico. “No se corresponde con una sociedad democrática que funciona adecuadamente, como es el caso de la española”, apostilla.

Es más, para el catedrático, antes de cualquier eventual norma pensada para los independentistas haría falta una regulación general sobre las amnistías que resolviera todas las dudas de procedimiento y contenido asociadas a la medida. “Conceder una amnistía directamente mediante una ley, cuando la amnistía no aparece en la Constitución, cuando de hecho hay buenas razones para pensar que no cabe en ella, y cuando la única legislación existente lo que regula es el indulto, resultaría enormemente problemático”, argumenta.

Para Arbós también resultan claves las diferencias de contexto político entre 1977 y la España actual: “Si hay una ley que tiene un significado macropolítico por excelencia es la amnistía, que supone un borrón y cuenta nueva derivado de un gran consenso social de que debe pasarse página. ¿Este consenso social se encontrará con los líderes del procés? Pues me temo que no. Lo que diseña el legislador en un contexto determinado puede prosperar sin problemas, pero si el contexto cambia hay más opciones para poner trabas”.

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