ONU

Qué hace falta para reformar el Consejo de Seguridad y cómo han abusado del veto las grandes potencias

Varios líderes internacionales aprovecharon la reunión anual de la Asamblea General de Naciones Unidas celebrada el mes pasado para volver a poner sobre la mesa la reforma del Consejo de Seguridad, el órgano más poderoso de la ONU con capacidad de publicar resoluciones vinculantes para el resto de países. Una necesidad de reforma que ha resultado aún más evidente ante la invasión rusa de Ucrania y la parálisis a la que se ha visto sometido el Consejo. La capacidad de veto de los cinco miembros permanentes (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Reino Unido) es un elemento fundamental del problema, pero también lo es la falta de representatividad geográfica (el órgano no tiene ni un solo miembro permanente de África ni América Latina, por ejemplo). 

“El Consejo de Seguridad tiene dos problemas fundamentales: uno de efectividad y otro, más amplio, de legitimidad. Respecto al primero, es evidente que el Consejo no ha sido capaz de abordar grandes crisis, no solo Ucrania, sino también la guerra en Etiopía y el golpe en Myanmar”, dice a elDiario.es Richard Gowan, director del programa de Naciones Unidas del think tank International Crisis Group. 

“Por otro lado, muchos Estados miembros miran al Consejo de Seguridad y sienten que está atrapado en el pasado y que no es representativo. Por ejemplo, el 60% de los temas que aborda el organismo están relacionados con África, la mayoría de los soldados de misiones de paz están en África y, aun así, la voz del continente en el Consejo de Seguridad es muy limitada y son antiguas potencias coloniales como Reino Unido y Francia las que establecen la agenda”, añade.

Uso y abuso del veto

“Los miembros [permanentes del Consejo de Seguridad], incluido EEUU, deberían evitar el uso del veto excepto en situaciones extraordinarias para asegurar que el Consejo mantiene su credibilidad y efectividad”, afirmó Biden durante su intervención en la Asamblea General de la ONU. Sin embargo, los únicos que no han utilizado su poder de veto desde 1989 son Francia y Reino Unido.

Emmanuel Macron fue un paso más allá durante su discurso en la última Asamblea General y sugirió poner en marcha una reforma que “limite el uso del veto en casos de crímenes masivos”. “Los cinco miembros permanentes ya no son los únicos que tienen voz. Y si la tienen, que indudablemente la tienen, solo puede funcionar si somos capaces de trabajar más ampliamente el consenso internacional necesario para la paz”, dijo.

Desde su creación en 1946, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad han emitido un total de 265 vetos (Francia, 16; China, 17; Reino Unido, 29; EEUU, 82; y URSS/Rusia, 121), 64 de ellos a partir del final de la Guerra Fría en 1991. En este último periodo, EEUU ha bloqueado 17 resoluciones, 15 de ellas relacionadas con la ocupación israelí de Palestina, especialmente con la ilegalidad de los asentamientos en los territorios ocupados. 

Rusia ha vetado 31 resoluciones y la última de ellas fue la que condenaba la invasión de Ucrania y pedía su retirada. También ha vetado una resolución para crear un tribunal internacional independiente por el derribo en 2014 del avión civil MH-17 de Malaysia Airlines en Ucrania. Otros vetos han estado relacionados con Siria, como por ejemplo la resolución que pretendía llevar el caso de la guerra a la Corte Penal Internacional o la que buscaba prolongar el mandato del mecanismo de investigación sobre el uso de armas químicas. China, por su parte, ha ejercido su derecho a veto en 16 ocasiones desde la caída del muro de Berlín, varias de ellas también relacionadas con Siria.

Durante la Guerra Fría se observan dos etapas. De 1946 a 1969 prácticamente todos los vetos fueron de la URSS. Sin embargo, de 1970 a 1991 el 90% fue emitido por el bloque occidental: EEUU (56%), Reino Unido (22%) y Francia (12%). “Esto se debe en parte a que los países no occidentales empezaron a presentar resoluciones sobre Sudáfrica, Palestina, etc. a las que se oponía Occidente”, explica Gowan.

“Comparado con la Guerra Fría, tenemos que recordar que ningún miembro permanente utiliza el veto de manera muy frecuente. En la Guerra Fría, las grandes potencias usaban constantemente el veto y paralizaron realmente el Consejo de Seguridad”, señala Gowan. “El año pasado, por ejemplo, solo hubo un veto. Fue de Rusia y fue muy impopular porque la resolución pedía a la ONU más acciones contra el cambio climático y la seguridad climática. Aun así, claramente vivimos en un mundo en el que el derecho a veto permite a los miembros permanentes ir a la guerra y asegurarse de que no sufrirán ningún castigo serio de la ONU. Es lo que ha pasado con Rusia este año y lo que pasó con EEUU en 2003”, añade.

La ampliación

El debate de la ampliación lleva décadas atascado, aunque existe un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una reforma, también entre todos los miembros permanentes, que tienen capacidad de bloquear cualquier decisión. El problema está en la forma de hacerlo y a quién incluir. “EEUU apoya aumentar el número de miembros permanentes y no permanentes del Consejo de Seguridad”, anunció Biden durante su discurso en la Asamblea General. 

El ministro de Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, también se refirió a la reforma durante su intervención: “El Consejo y la ONU se tienen que ajustar a las realidades de hoy. Podemos ver perspectivas de democratización de las actividades de la ONU exclusivamente a través de una mayor representación de países africanos, asiáticos y latinoamericanos”. Lavrov mencionó su apoyo a Brasil e India como miembros permanentes. “Sería ridículo añadir más países occidentales. Aparte de que todos ellos son hostiles a Rusia y China, ¿puede algún país occidental aportar algo nuevo? No. Todos ellos actúan siguiendo las instrucciones de EEUU, incluidos Alemania y Japón, que han anunciado oficialmente su aspiración a convertirse en miembros permanentes”, dijo Lavrov.

Gowan sostiene que “aun así, el Consejo de Seguridad no es totalmente ineficiente”. “Incluso este año, a pesar de la guerra en Ucrania, el Consejo ha seguido aprobando resoluciones por ejemplo para mantener a la ONU en Afganistán para hablar con los talibanes o apoyar la misión de paz en Somalia… No hemos visto una ruptura total de la diplomacia, pero todo el mundo es consciente de que Ucrania ha puesto en el punto de mira otros problemas más importantes”, dice.

No sería la primera vez en la historia que se da una ampliación del Consejo de Seguridad. Al inicio, cuando la ONU solo tenía 51 Estados miembros, el poderoso órgano estaba formado por 11 países (los cinco permanentes y seis elegidos cada dos años). En 1965, con 117 Estados miembros, el número de miembros no permanentes subió a 10 –quedando un total de 15–. Hoy la ONU tiene 193 países y el grupo de miembros permanentes nunca se ha modificado.

“Durante mucho tiempo, uno de los principales obstáculos no declarados para la reforma era la sensación de que EEUU no la quería. Ahora Biden ha abierto el debate y veremos si tiene la influencia y energía para guiar el proceso”, señala el experto.

¿Qué hace falta para reformar el Consejo de Seguridad de la ONU? Modificar la Carta de Naciones Unidas, que solo ha sufrido tres cambios desde su concepción en 1946. Un cambio en la Carta requiere el voto a favor de dos tercios de la Asamblea General y posteriormente la ratificación a nivel interno de dos tercios de los Estados miembros, incluidos los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, es decir, que tienen capacidad de veto.

La primera vez que apareció la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU en la agenda de la Asamblea General fue en 1979. Sin embargo, el impulso más creíble se dio en 2005 de la mano del entonces secretario general de la ONU, Kofi Annan. Ese año se presentaron tres propuestas diferentes de ampliación, pero ninguna logró el apoyo necesario, lo que refleja la dificultad para el consenso. 

“Nadie pretende que una ampliación haga más efectivo al Consejo de Seguridad. A muchos diplomáticos, incluso aquellos que teóricamente apoyan la ampliación, les preocupa que un Consejo más grande sea menos efectivo”, dice Gowan. “Especialmente diplomáticos occidentales creen que incorporar a países como India y Brasil, que a menudo cuestionan las posiciones de Occidente en Nueva York, podría complicar a EEUU y a los europeos conseguir lo que quieren en el Consejo. Hay una gran preocupación sobre la efectividad”.

El veto como “arma diplomática nuclear”

El pasado mes de abril, la Asamblea General de la ONU adoptó por consenso una resolución que pretende controlar el uso del veto en el Consejo de Seguridad. El texto señala que la Asamblea convocará una sesión cada vez que un Estado ejerza su derecho a veto para debatir sobre el uso del veto y dará la palabra en primer lugar al país que lo haya utilizado para que justifique su acción.

Aunque Rusia no se opuso, su delegado, Gennady Vladimiróvich Kuzmin, tomó la palabra inmediatamente después y expresó sus reservas: “Francamente no teníamos ningún deseo de unirnos al consenso”. “El derecho a veto es un elemento fundamental en la arquitectura de Naciones Unidas. Sin él, el Consejo de Seguridad se convertiría en un organismo que solo refrendase decisiones cuestionables impuestas por la mayoría nominal cuya implementación sería poco probable”, dijo. 

“Lo que hay que criticar no es el veto, sino la falta de voluntad de algunos de escuchar y tener en cuenta la opinión de los otros. Eso es exactamente lo que nos obliga a usar el veto. La decisión de hoy es sin duda un intento de crear un instrumento para ejercer presión sobre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad”, añadió el ruso. EEUU, sin embargo, fue uno de los patrocinadores de la resolución y el embajador Richard Mills aprovechó su intervención para criticar el “abuso” ruso de su derecho a veto.

“La idea de esta resolución consiste en empoderar a la Asamblea General para responder y debatir sobre qué acción internacional puede ser necesaria si el Consejo está bloqueado”, opina Gowan. “China, por ejemplo, odia usar el veto porque le da una mala imagen. Diplomáticos del Consejo me han dicho que este año han notado que China tiene una preocupación reputacional sobre el veto. Les pone nerviosos tener que ir a la Asamblea General a explicar su veto. Sin embargo, no creo que a los rusos les importe demasiado. Ellos necesitan usar el veto una y otra vez porque es su fuente real de poder y tienen que demostrar que no les avergüenza usarlo”. En cualquier caso, el experto en la ONU dice que es bueno que se desarrolle la idea del veto como “un arma diplomática nuclear que no se debería usar”

“Rusia no está dispuesta a cambiar las normas del Consejo de Seguridad respecto al veto. Incluso Biden, que ha hablado de evitar usarlo, no se ha comprometido a establecer una especie de normas sobre cuándo y cómo usarlo”, recuerda Gowan.

En noviembre de 1950, cuando el Consejo de Seguridad también se vio bloqueado ante el veto de la URSS en el conflicto de Corea, la Asamblea General adoptó la histórica resolución 'Unión Propaz', en la que, ante la parálisis, asumió competencias del Consejo de Seguridad, aunque sin su capacidad vinculante. “Si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad de los miembros permanentes, no logra ejercer su responsabilidad principal de mantenimiento de la paz y la seguridad ante amenazas, violaciones a la paz o actos de agresión, la Asamblea General considerará el asunto de manera inmediata para hacer las recomendaciones apropiadas a los Estados miembros sobre medidas colectivas, incluido el uso de la fuerza cuando sea necesario”.

Esta semana, la Asamblea General votará una resolución que condena la anexión rusa de las cuatro regiones ucranianas bajo ocupación, las cuales ni siquiera controla en su totalidad. La delegación rusa está pidiendo que el voto sea secreto porque dice que Occidente está presionando al resto de países para que voten a favor. En la votación de 2014 tras la anexión de Crimea, 100 países votaron a favor de la resolución de condena y solo 11 la rechazaron.