Las competencias de Tráfico se atascan en Navarra, aunque hasta Franco las toleró durante años
El Tribunal Supremo ha frenado la transferencia de Tráfico a Navarra. La Policía Foral, con otra denominación, inició esas funciones en exclusiva en 1928, como antes se habían establecido ya en 1828. Las mantuvo incluso en la Guerra Civil y en la dictadura, como la vecina Álava con sus Miñones. Y no fue hasta 1959 cuando se creó la agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, con quien los agentes forales compartieron atribuciones hasta el final del franquismo y luego de nuevo en democracia.
La decisión judicial abre un entuerto jurídico sin casi precedentes en Navarra y en España con mucho de componente político, ya que la derecha que en el pasado defendía este modelo ahora lo ha presentado como una expulsión de la Guardia Civil, aun cuando mantiene importantes misiones como en todo el territorio e incluso más competencias que en Euskadi y en Catalunya, las otras comunidades donde se ha transferido esta materia pacíficamente.
También se han resuelto otros traspasos con la misma fórmula ahora impugnada sin sobresaltos, tanto a Navarra como a otras comunidades. A Navarra le queda o reformar su 'estatuto', el Amejoramiento del Fuero, o que las Cortes Generales aprueben una ley orgánica. Ninguna de las vías cierra la puerta a nuevos posibles recursos, aunque ahora no ya de particulares como Jucil, el promotor de este contencioso-administrativo. La experta constitucionalista Arantxa Elizondo ve “curiosa” la interpretación “restrictiva” del Supremo, en el sentido de que pide una literalidad que no se ha demandado en ocasiones anteriores. ¿Cómo es posible que se haya transferido el Ingreso Mínimo Vital a las comunidades vasca y navarra si evidentemente no puede figurar en sus respectivos estatutos? “No sé si estamos ante la judicialización de la política o ante la politización de la Justicia”, argumenta esta jurista, que participó como ponente en la fallida reforma del Estatuto vasco. Y añade: “Esto traerá elevar al cubo la complejidad del modelo autonómico”.
- En 1828, las extintas Cortes de Navarra promulgaron una ley (la número 39) para solicitar al rey Fernando III (conocido en España como Fernando VII) medidas para la “construcción, conservación y Policía de los caminos”. “Que se nos conceda, é igualmente á nuestra Diputación, la inspección y cuidado de todos los caminos de travesía del Reino con toda amplitud é independientemente del Patrimonial de Vuestra Merced y de toda otra Autoridad”, se podía leer. En 1844 nació la Guardia Civil.
- En 1928, un siglo después y en plena dictadura de Primo de Rivera, la Diputación foral de Navarra creó el “Cuerpo de Policía de Carreteras”, “con objeto de atender a la Policía de las carreteras, vigilar la circulación e inspeccionar los impuestos provinciales”.
- En 1936 se produjo un golpe de Estado. Navarra y Álava fueron dos de los epicentros del nuevo Estado franquista. Recibieron la consideración de provincias “leales”, a diferencia de Bizkaia y Gipuzkoa, los otros dos territorios forales. Ambas zonas mantuvieron autonomía y competencias durante la dictadura, principalmente una Hacienda diferenciada y una Policía foral propia. En Álava eran los Miñones, con competencias de Tráfico esencialmente, y en Navarra el Cuerpo de Policía de Carreteras. En 1941 se aprobó el reglamento del cuerpo. En su artículo vigésimo primero se indicaba que “compete a los Policías de carreteras principalmente, la vigilancia del tráfico rodado en las carreteras de Navarra”. En 1952 el cuerpo se separó en “Policía de Carreteras” y en “Recaudadores de Arbitrios Provinciales”. En 1954, se creó un cuerpo auxiliar de apoyo a los diez policías forales. Se le asignó la vigilancia de la estación de autobuses de Pamplona y la tramitación de denuncias.
- En agosto de 1959 el Gobierno franquista creó la agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. Pero, en noviembre de 1959, la Diputación de Navarra reforzó la Policía de Carreteras debido al “incremento considerable” de la circulación de vehículos a motor en el territorio foral. Dos años antes había salido de fábrica el primer Seat 600, el vehículo que revolucionó la movilidad por carretera en España. Se adquirió un Renault 4CV y también se compraron doce motocicletas Sanglas de 500 centímetros cúbicos. En 1961, el Ejecutivo central promulgó un decreto-ley “sobre facultades de las Diputaciones de Álava y Navarra en materia de circulación y transporte”. La dictadura marcó a que los motoristas forales de ambas provincias quedan “subordinados” a la Guardia Civil. El militar Camilo Alonso Vega, ministro de la gobernación y jefe militar en Vitoria el 18 de julio de 1936, donde ejerció como mano derecha del responsable de la plaza de Pamplona, Emilio Mola, desarrolló esa disposición con otra orden: la Guardia Civil actuaría en Álava y Navarra “con arreglo a las normas vigentes en el resto del territorio nacional” y los agentes forales “cooperarán también a vigilar las infracciones de tráfico y circulación”. Se crean sendas comisiones de coordinación, una alavesa y otra navarra. Sin embargo, en 1962, se entró más en detalle y se permitió a Navarra regular “sin salvedad alguna” infracciones de tráfico de los artículos 32, 37, 52, 61, 62, 74, 75, 76, 78, 84, 167 y del 185 al 208 del código entonces vigente, así como la vigilancia compartida de otros.
- En 1964, la Diputación -evidentemente controlada por el franquismo y no democrática- acordó cambiar el nombre al instituto y surge la “Policía Foral de Navarra”, dependiente del vicepresidente del Gobierno provincial. En el artículo cuarto del nuevo reglamento se estableció que su misión primera es “ordenación del tráfico”, aunque “en estrecha colaboración con las fuerzas de la Guardia Civil”.
- En 1978 se aprobó la Constitución, que permite la creación de cuerpos autonómicos de Policía y dar a las autonomías funciones de vigilancia y seguridad de sus edificios, intereses y autoridades. Una disposición añade que “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”. “La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”, se dice. La carta magna no menciona a la Guardia Civil. Se remite a una ley orgánica que regulará las competencias de todos los cuerpos estatales.
- En 1979, por decreto, se ampliaron las funciones de la Policía navarra para darle esas competencias de vigilancia y seguridad de edificios y autoridades forales. En 1979 también se aprueba el Estatuto de autonomía vasco para Álava, Bizkaia y Navarra. En el apartado policial, abre la puerta a la creación de una Policía vasca sobre la restitución de las competencias forales históricas de los Miñones y de los extintos cuerpos de Forales vizcaínos y Miqueletes de Gipuzkoa. En 1982 se creó como tal la Ertzaintza con una primera unidad de vigilancia y protección de edificios y personalidades y en octubre recibió, vía real decreto, “el traspaso de servicios del Estado [...] en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico de vehículos”. Se desplegó la Ertzaintza en las carreteras, se replegó la agrupación de la Guardia Civil y los Miñones de Álava mantienen sus funciones. Aún en 2024 este cuerpo foral alavés creado en 1793 pervive integrado dentro de la Policía autonómica pero con vehículos, uniformes y funciones diferenciadas.
- El artículo 17 del Estatuto vasco no menciona la competencia de Tráfico, pero da a Euskadi todas las misiones policiales salvo las propias de las Fuerzas de Seguridad del Estado. Se indica que “quedan reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado”. La transferencia de Tráfico, por lo tanto, nunca expulsó a la Guardia Civil de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
- En 1982 Navarra aprobó su 'estatuto', denominado LORAFNA o Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. El artículo 51 blinda a la Policía Foral, que “continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta”. “Navarra podrá ampliar los fines y servicios de la Policía Foral en el marco de lo establecido en la correspondiente ley orgánica”, se indica.
- En 1986 se aprobó la ley orgánica prevista en la Constitución para el desarrollo de las funciones de las Fuerzas de Seguridad del Estado. Ahí sí se dice que será competencia de la Guardia Civil “la vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas”. En 1987 se aprobó la ley de Cuerpos de Policía de Navarra, que señala como atribución del cuerpo propio la “ordenación del tráfico”, si bien “conforme a los convenios de delimitación de competencias”.
- En 1997, el Gobierno de José María Aznar cedió a Catalunya la competencia de Tráfico mediante una ley orgánica. Gobernaba allí CiU, la extinta formación cuyo espacio ahora ocupa Junts. Los Mossos d'Esquadra se desplegaron en las carreteras y se replegó la Guardia Civil, pero solamente en esas funciones, como en Euskadi. En el año 2000, Aznar se comprometió con el entonces presidente Miguel Sanz a ceder a Navarra las competencias plenas de Tráfico. Nada se matizó entonces. En 2018, el Parlamento de Navarra aprobó una nueva ley de Policías en la que, a instancias de UPN, se crea una pasarela para que los agentes de Tráfico de la Guardia Civil puedan entrar a la Policía Foral cuando se produzca la transferencia. Tampoco entonces hubo matices.
- En 2023, los Gobiernos central y navarro cerraron mediante un real decreto la transferencia de funciones en materia de Tráfico. Partidos como PNV y EH Bildu lo habían demandado en negociaciones políticas con el Ejecutivo de Pedro Sánchez, pero la cesión fue de Administración a Administración. Se articuló un período transitorio y coordinado para el cambio de modelo, que iba a ser idéntico al de Euskadi y Catalunya. Formaciones de la derecha, incluidas PP y UPN, partidarias en el pasado de este sistema, criticaron el pacto y se excedieron al asegurar que la Guardia Civil estaba siendo expulsada de Navarra. El entonces delegado del Gobierno, el socialista José Luis Arasti, replicó que el Ejecutivo actual había “incrementado” la plantilla del instituto armado en la comunidad foral.
- La agrupación profesional ultra Jucil presentó un recurso contencioso-administrativo contra el real-decreto de transferencia ante el Tribunal Supremo. El fallo, cuyo ponente ha sido el magistrado conservador José Luis Requero, aunque no constan votos particulares de sus cuatro compañeros de sala, paraliza la cesión de competencias y se escuda en que la LORAFNA da a la Policía Foral las mismas competencias que tenía entonces, en 1982, un aparente marco compartido que fue definido por un Gobierno ilegítimo, el de la dictadura. No es hasta 1986 cuando la Guardia Civil asumió por ley orgánica las competencias como tal. La sentencia dice que “no cabe emplear un real decreto” para atribuir competencias no previstas estatutariamente. Se da la circunstancia de que incluso se empleó una norma de rango menor, una orden ministerial, para transferir recientemente a las comunidades forales la gestión del Ingreso Mínimo Vital, que evidentemente no está en ningún Estatuto al ser de nueva creación. El Tribunal Constitucional acaba de avalar ambas transferencias.
- El Gobierno de Navarra tiene dos vías para asumir la competencia de Tráfico. Una es una reforma estatutaria. Existe el compromiso de analizar esa posibilidad esta legislatura, pero su consecución es muy compleja. El Ejecutivo navarro es una coalición en minoría de PSN, Geroa Bai (PNV y Socialverdes) y Contigo/Zurekin (Podemos, IU, Batzarre y Berdeak Equo) con muy diferentes modelos autonómicos y que, además, dependen de EH Bildu, que basa todas sus propuestas en el derecho a decidir y el reconocimiento nacional. Otra vía es la aprobación de una ley orgánica 'ad hoc' en la Cortes Generales. En el Congreso, el Gobierno de PSOE y Sumar precisaría de todos sus socios para sacarla adelante.
- Existe un único precedente del Supremo tumbando un acuerdo de transferencias a una comunidad autónoma, según recuerda la experta constitucionalista Arantxa Elizondo. Ocurrió en 2011, después de que el Ejecutivo de José Luis Rodríguez Zapatero cediera a Andalucía competencias sobre la cuenca del Guadalquivir. Un recurso de Castilla-La Mancha frenó el acuerdo político.
- El Gobierno de Navarra defiende que la jurisprudencia del Supremo y del Constitucional faculta a la comunidad foral a asumir competencias en virtud de sus “derechos históricos” reconocidos en la disposición adicional de la carta magna de 1978. En el caso policial, se interpreta que el “pleno” ejercicio de las competencias forales supone una “reintegración” de un marco muy previo a la propia creación de la agrupación de Tráfico de la Guardia Civil.
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