Los impuestos de las empresas en la Unión Europea
La fiscalidad empresarial en la Unión Europea (UE) es el resultado de la interacción de unas multinacionales que no quieren pagar impuestos (y juegan con el empleo), unos países que en algunos casos bajan sus impuestos para atraer empresas (competencia fiscal) y en otros toleran ese comportamiento, y una Comisión que, por el requisito de que los acuerdos fiscales tienen que ser por unanimidad, tiene un margen de manobra limitado que va utilizando en mayor o menor medida según la voluntad del comisario de turno y lo que permiten las circunstancias. En esta guerra, que de momento ganan ampliamente las empresas, la decisión sobre Apple es una de las pocas batallas ganadas por los ciudadanos de la UE. Pero se puede quedar en algo anecdótico si no se avanza significativamente en la cooperación en muchos frentes fiscales.
En el caso de Apple, el instrumento utilizado por Irlanda para favorecerla fue una consulta tributaria. Las consultas tributarias (advance tax rulings) son un instrumento normal en la administración fiscal cuyo objetivo es clarificar la interpretación de la ley y dar seguridad jurídica a la actuación de los contribuyentes. El problema ocurre cuando las consultas se utilizan como instrumentos para desvirtuar la ley y permitir a las empresas pagar menos impuestos. Y esto es lo que ha ocurrido en el caso de Irlanda con Apple. Apple remansó en Irlanda casi todos los beneficios su actividad en la UE. Irlanda vía tax ruling le permitió imputar la casi totalidad de esos beneficios a una casa matriz ficticia que, por la legislación de Irlanda, no era residente en Irlanda a efectos fiscales. Resultado: tipos impositivos muy bajos, a veces casi cero.
Irlanda no es el único país que ha utilizado tax rulings para beneficiar a empresas ni el único que tiene que recuperar las ayudas dadas por esta vía. Su caso es, sin embargo, especialmente llamativo no sólo por la magnitud de los impuestos perdonados (en realidad sustraídos de otros países) a Apple sino porque es un país que ha recibido todo tipo de ayudas de la UE (incluidos fondos estructurales durante muchos años). Ha recibido también un generoso rescate para evitar el colapso de su sector bancario. Y a pesar de estas ayudas, su decisión ha sido crecer a expensas de ayudar a las empresas a no pagar impuestos en otros países. Esto es, a base de robar impuestos a los residentes en otros países. Eso sí, con la tolerancia de los demás países que han permitido a Apple llevar sus beneficios a Irlanda para no pagar nada y a Irlanda crear esta vía de fraude.
Lo ocurrido con Apple ilustra de forma clara el problema que afecta no solo a la fiscalidad empresarial en la UE sino en general a la fiscalidad sobre capital e, incluso, a los impuestos sobre los más ricos. Algunos países han decidido crecer atrayendo empresas y capital mediante ayudas fiscales y por ello se niegan a cualquier armonización o cooperación significativa. Para atraer a las empresas y el capital los países no sólo bajan sus impuestos propios sino que, además, proveen mecanismos de elusión o, incluso a veces de evasión, para que las empresas y los individuos no paguen impuestos en los países donde obtienen sus ingresos. Los demás países toleran estos comportamientos con una estoicidad notable y muchas veces se limitan a sumarse al grupo de los que dan beneficios fiscales.
La Comisión tampoco ha podido hacer nunca demasiado contra estos países porque la fiscalidad es uno de las pocas cuestiones en las que cualquier acuerdo requiere unanimidad. Y los países que se benefician de la competencia fiscal nunca van a aceptar armonizaciones o cooperaciones que sean significativas. Salvo que les obliguen, claro. Pero nadie quiere obligarles.
Pero no es sólo la cuestión de la unanimidad. La Comisión podría haber aludido a la unidad de mercado, a la no distorsión o a la preservación de la igualdad competitiva entre empresas para forzar ciertas armonizaciones. Pero no lo ha hecho. Para justificar su inacción la Comisión incluso ha elaborado una teoría curiosa según la cual sólo son distorsionarias las medidas fiscales de un país que son selectivas (sólo se aplican a ciertas empresas) pero no las medidas generales (las que se aplican a todas las empresas de un país). De esta forma cada país puede poner el impuesto de sociedades tan competitivo (tan bajo) como quiera siempre que baje los impuestos de todas las empresas, no sólo los de algunas. Según la CE bajar los impuestos (incluso a cero) a todas las empresas es sana competencia fiscal con los demás países. Bajarlos un poco a las empresas de un sector o una región es dañina competencia fiscal.
La competencia fiscal merma las recaudaciones de todos los países y hace que los sistemas fiscales sean más injustos. Para acabar con esto, la UE debe tomar medidas efectivas que eviten la desfiscalización creciente que se está produciendo de las rentas empresariales y del capital. En el caso de las empresas bastaría con reactivar la propuesta de una base imponible común haciendo, eso sí, que sea de aplicación obligatoria para todas las empresas multinacionales. Con esto los beneficios de una empresa en la UE se repartiría entre países en proporción a las ventas (y quizá a otros indicadores) y cada país gravaría su parte de beneficio al tipo que quisiera. Se deberían tomar también medidas para evitar que los beneficios se deslocalizaran de forma artificiosa fuera de la UE. De igual forma, en ausencia de base única, los países deberían tomar medidas para no dejarse deslocalizar los beneficios. El Reino Unido ha señalado a seguir el camino introduciendo en el año 2015 un impuesto sobre los beneficios deslocalizados.
Fuera del ámbito de las empresas, lo primero que se debe hacer es emprender una lucha efectiva contra los paraísos fiscales. Para ello se debería empezar tomando medidas contra los estados miembros que favorecen la elusión o la evasión de impuestos que deberían pagarse en otros países de la UE. También contra estados satélites (Mónaco, Liechtenstein o Andorra) que favorecen el fraude. Finalmente se debería actuar de forma efectiva contra los paraísos fiscales fuera de la UE. Por otro lado se deberían establecer mecanismos de intercambio de información mucho más amplios y automáticos que los actuales. Evidentemente, todo sería más fácil si se eliminara la unanimidad en cuestiones fiscales.
Un corolario importante es que se debe ser muy cuidadoso en las negociaciones con el Reino Unido (RU) para el Brexit. El RU es el mayor promotor directo o indirecto de paraísos fiscales. Ha logrado introducirlos dentro de la UE (Islas del Canal y Gibraltar), tiene territorios asociados que lo son, y muchos paraísos son ex colonias suyas. La reacción del RU ante la decisión de la Comisión sobre Apple ha sido invitar a las multinacionales a su territorio. Una invitación que sólo vale algo si el RU continúa teniendo acceso al mercado único. Dado lo anterior, si se quiere evitar tener un paraíso fiscal próximo que vacíe las arcas de los Estados miembro de la UE, la negociación del Brexit debe ser especialmente cuidadosa con las cuestiones fiscales y ligar cualquier acceso al mercado único a la colaboración en materia fiscal.
