El Gobierno ultima el nuevo reglamento de Costas que debe impedir ocupaciones del terreno público a pie de mar de más de un siglo. El borrador de la nueva norma –que ya ha salido a información pública– elimina la posibilidad de prorrogar más allá de los 75 años el permiso de algunas construcciones, como ocurrió con la fabrica de ENCE en la ría de Pontevedra en 2016.
El litoral español, de unos 9.000 kilómetros, ha sido un reclamo casi irresistible para el urbanismo a base de viviendas, negocios o factorías basado en un uso particular –y en exclusiva– de bienes públicos: las denominadas ocupaciones.
Ese atractivo ha creado “mucho desorden” en la costa, según explicaba a elDiario.es la vicepresidenta de Transición Ecológica, Teresa Ribera. El borrador acota la autorización de esas ocupaciones de casas, hoteles, restaurantes u otras construcciones para muchas de las cuales la reforma de la ley de Costas de 2013 había creado una plazo extra de, hasta, tres cuartos de siglo.
Aunque la limitación de ocupaciones es el punto estrella, el reglamento, además, amplía los elementos protegidos que serán considerados dominio marítimo-terrestre, veta más infraestructuras en la línea de costa y prohíbe actividades antes permitidas. El objetivo de la norma, dice, es garantizar “el uso y disfrute públicos y asegurar su conservación y la protección de sus características naturales”.
1. Licencia para ocupar
Las costas son un bien público porque así lo estableció la Constitución de 1978, que menciona “la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial”. Así que “las playas, las dunas, los escarpes, las bermas, los acantilados, las marismas o los humedales litorales son dominio público tanto para su protección como para su disfrute”, según señala el Ministerio de Transición Ecológica.
Lo que hace el texto preparado por el ministerio es insistir repetidamente en que el máximo tiempo que puede durar una ocupación privada del litoral es 75 años, contados desde que se autoriza por primera vez e incluidas “todas las prórrogas”. Hasta seis veces a lo largo del articulado reitera ese plazo total. Es la llave para cerrar, en teoría, la puerta a concesiones que pudieran prolongarse incluso un siglo. La modificación de la ley de Costas de 2013 abrió la puerta a prorrogar la vida de decenas de miles inmuebles cuya autorización iba a caducar en 2018 (tras, como mínimo, tres décadas de uso privativo del litoral público).
Se eliminan los plazos de prórroga que iban desde los 75 años extra para, por ejemplo, “viviendas y zonas asociadas” a los 50 años para “explotación económica” pasando por los 30 años para “negocios de restauración”.
Ribera achacaba buena parte de ese “desorden” a la amnistía que supuso la reforma de 2013 de la ley de Costas y su reglamento de 2014. La decisión favorecía a corto plazo –con la vista puesta en 2018– a más de un millar de viviendas de las 11.000 colocadas en dominio público. Y a otras 23.000 infraestructuras, entre ellas, 3.000 chiringuitos de costa que iban a ver terminados sus permisos, según contó entonces el Ejecutivo del Partido Popular.
Este recurso fue utilizado en 2016 por el Gobierno presidido por Mariano Rajoy para prolongar la licencia de una fábrica de la empresa ENCE asentada en la ría de Pontevedra. El Ejecutivo, ya en funciones tras la elecciones generales de diciembre de 2015, decidió alargar el permiso de la papelera 60 años, hasta 2073. La Audiencia Nacional tumbó esa resolución mediante tres fallos durante 2021. El caso está pendiente del recurso ante el Tribunal Supremo.
También se pretende eliminar el tipo de permiso de 50 años para ocupar la costa que el reglamento presente concede a los “usos que desempeñan una función o presten un servicio que, por su naturaleza, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre”. El plazo general se quedará en los 30 años.
Resumido: la ocupación efectiva del dominio público nunca pueda sobrepasar el límite de 75 años, ya sea por duración total del título concesional, ya sea por la duración inicial del título concesional más todas sus posibles prórrogas.
2. Las dunas y el oleaje
La nueva regla va a facilitar, de hecho, que más superficie y elementos se incorporen dentro de ese espacio marítimo-terrestre que se protege. Por ejemplo, el proyecto incluye (legalmente) como elemento de las playas casi cualquier duna. Solo deja fuera las que hayan quedado aisladas “tierra dentro”.
Ahora hay toda una tipología legal de dunas que, a la postre, consiguen que no se hayan considerado dentro del dominio público reservado esas dunas aisladas, pero también todas las que se definieron como “estables” que significa que tengan arbustos o árboles “en más de un 75% de su superficie”. Esas no son consideradas necesarias para “defender la costa”.
La importancia de las dunas como barrera ante los temporales marinos, multiplicados por los efectos de la crisis climática, ha quedado muy visible ante episodios extremos, como la borrasca Gloria en la costa mediterránea. Solo la restauración de tres kilómetros de costa al sur de Valencia se va a llevar nueve millones de euros. Entre las actuaciones está previsto la reposición de un cordón de dunas perdido por la urbanización.
Otro ejemplo, este en el Atlántico, es el retroceso hacia la destrucción de la defensa de dunas que protege el Espacio Natural de Doñana, según el estudio que justificaba, precisamente, el deslinde del dominio público de 17 kilómetros de costa a la vera del Parque Nacional. Este sistema de dunas, llamado El Abalario, es de una “enorme fragilidad ambiental”, de acuerdo con este estudio técnico. Y una porción no estaba incluida en esa franja blindada del litoral.
Además, con el futuro reglamento basta con la medición del máximo nivel que alcancen las olas para decir: esto es playa (y por tanto dominio público) que debe preservarse y obliga a controlar qué puede levantarse allí. Al fin y al cabo, ese dominio tiene que servir de barrera ante esos embates marinos. En la norma actual se establece un sistema de medición por el que ese máximo nivel debía repetirse cinco veces en cinco años para marcar la raya de litoral incluida.
3. Los coches por la costa
Llama la atención que, mientras actualmente la normativa sí contempla la construcción de carreteras que discurran en paralelo a la zona litoral protegida siempre que presenten una intensidad media de tráfico superior a 500 coches por día, la revisión ahora en proceso prohíbe expresamente ese tipo de vías.
En este sentido, va a quedar vedada la circulación y aparcamiento de vehículos en todo el dominio público si no están autorizados, cuando ahora solo lo tienen prohibido en las playas.
Respecto al urbanismo colindante, aunque el texto aún en vigor indica que en esa zona de influencia del dominio “se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas”, la nueva versión especifica mucho más qué significa esto: “Que la disposición y altura de las edificaciones” se realice “de forma armónica con el entorno, sin limitar el campo visual ni romper la armonía del paisaje costero o desfigurar su perspectiva”.
4. La crisis climática
La crisis climática tiene efectos ya constatados científicamente en el litoral: subida del nivel del mar, aumento de la erosión, intrusión del agua salada en acuíferos y aumento de episodios meteorológicos costeros extremos. Un país con tanta costa como España es especialmente vulnerable. Y más aún con tantos kilómetros en la fachada del Mediterráneo.
Con esa idea, la ley de Cambio Climático dedica un artículo específico al dominio público marítimo-terrestre que exige aumentar la resiliencia de la costa ante los efectos de la alteración del clima y tener en cuenta este fenómeno en la planificación de la costa.
Con ese mandato, el reglamento demanda que, a la hora de conceder concesiones, se tenga en cuenta el nuevo contexto climático porque el litoral “no es solo un patrimonio colectivo, ambientalmente frágil y valioso, sino que también constituye la porción de nuestro territorio más expuesta a los efectos del cambio climático”.