Pistas para la reforma del sistema de garantía de ingresos en España

Si España está a la cabeza de Europa en lo que a pobreza y desigualdad se refiere no es sólo por el deterioro del mercado de trabajo. También se debe a la debilidad del sistema de protección social y a su incapacidad para reducir, como hacen otros países de Europa, la pobreza que genera el mercado laboral. Ello se debe en parte a la ausencia en España de un sistema de garantía de ingresos mínimos sólido y eficaz. Formado por múltiples prestaciones (subsidios de desempleo, prestaciones por hijo a cargo, pensiones no contributivas, rentas mínimas de inserción, mínimos personales y familiares del IRPF…), se trata de un modelo insuficiente, incoherente y desarticulado, incapaz –como señala Ana Arriba− de dar respuesta al volumen e intensidad de las situaciones de pobreza. Son por ello cada vez más frecuentes los llamamientos a la transformación de este sistema, y se suceden las propuestas de cambio. En ese contexto, se plantean en este texto algunas de las bases que podrían regir esa reforma, a partir de las experiencias francesa y británica, y a partir también de la experiencia vasca.

Respecto al modelo vasco, se benefician de él en torno al 7% de las familias vascas y, con un coste del 0,64% del PIB, reduce la extensión de la pobreza en un 40% y su intensidad en un 80%, de acuerdo a las estadísticas sobre pobreza del Gobierno Vasco. Este modelo ha concitado durante años un amplio apoyo social y político, y ha contribuido, como explica Luis Sanzo, a que Euskadi sea uno de los territorios europeos con menos desigualdad y pobreza. Sin embargo, la presión de la crisis y la utilización electoralista por parte de algunos partidos (véase la polémica promovida por el alcalde de Vitoria) cuestionan la viabilidad política y social de un sistema que, como hemos dicho aquí, representa uno de los principales logros de las políticas públicas vascas. El modelo vasco incorpora elementos de interés de cara a una eventual reforma del modelo estatal: se trata de un derecho subjetivo, no limitado por la discrecionalidad política o la disponibilidad presupuestaria; está abierto tanto a personas sin ingresos como a trabajadores de bajos salarios y a pensionistas con pensiones inferiores al SMI, e incluye, para familias con gastos de alquiler, una prestación de vivienda, así como ayudas para casos de emergencia. Siguiendo al menos sobre el papel el paradigma de la activación, su gestión se ha traslado de los servicios sociales a los de empleo.

La refundación del modelo español de garantía de ingresos debería también extraer algunas conclusiones de las reformas realizadas recientemente en otros países de Europa y, particularmente, de la experiencia del RSA francés (pese a su relativo fracaso) y del nuevo Crédito Universal británico. Como hemos explicado aquí, ambas reformas comparten elementos de interés: por una parte, la simplificación del sistema, unificando en una sola prestación varios subsidios preexistentes (en el caso británico se fusionan seis ayudas). Por otra, la voluntad de facilitar la combinación de ingresos salariales y asistenciales. Ambos modelos se inscriben decididamente en la filosofía del making work pay (hacer que el trabajo compense), promovida desde organismos como la OCDE en respuesta a la emergencia de los trabajadores pobres y a los presuntos efectos desincentivadores de unas prestaciones consideradas demasiado elevadas en relación a los salarios disponibles. Su funcionamiento se articula a partir de una prestación básica, de no muy elevada cuantía, para quienes carecen de ingresos y un complemento salarial, que se reduce a medida que crece el salario, para las personas con un cierto nivel de participación laboral, haciendo estructural y permanente la posibilidad de combinar empleo y prestación. En ambos países existen además ayudas familiares y de vivienda de amplia cobertura.

A partir de esas experiencias, ¿sobre qué bases podría refundarse el sistema español de garantía de ingresos? La primera premisa sería la de un modelo más simple y mejor articulado. La idea no es necesariamente la de establecer una sola prestación, pero sí la de tender a un diseño común más integrado y a un menor número de prestaciones. En segundo lugar, sería conveniente avanzar hacia un modelo más universal, que garantice unos ingresos mínimos a todas las personas que quieren y no pueden trabajar, y a aquellas que, trabajando, no alcanzan unos ingresos suficientes. Para ello hay que evitar la exigencia de un historial laboral previo así como el establecimiento de límites temporales. La tercera premisa sería la de la normalización, tanto desde el punto de vista de la gestión como de la propia concepción de la ayuda. Ello implica disociar el derecho a la garantía de ingresos del derecho a los apoyos para la inclusión social y laboral, así como gestionar las prestaciones desde los dispositivos más normalizados y con funcionamiento más automatizado.

En un país con tasas de pobreza laboral muy elevadas, como indican los datos de la Fundación 1º de Mayo, la protección del empleo de bajos salarios es esencial: el objetivo de cualquier reforma debe ser proteger a los trabajadores pobres sin desproteger a los pobres que no pueden trabajar. Si bien no tiene sentido hoy en España invocar el riesgo de desincentivación, la protección de los trabajadores pobres resulta esencial desde la lógica de la redistribución, la legitimidad social –la viabilidad de estas ayudas se resiente si la población ocupada con dificultades económicas no percibe que también se puede beneficiar de ellas−, y la propia coherencia de las políticas de inclusión: como señala Víctor Renes, es incoherente plantear el empleo como el mecanismo fundamental de integración social y, al mismo tiempo, desatender sus condiciones y su calidad.

También resulta fundamental que este nuevo modelo apuesta por una mayor integración entre impuestos y prestaciones sociales, como defienden Hermida y Noguera. De hecho, el relativo éxito de la estrategia británica de reducción de la pobreza, especialmente la infantil, se ha apoyado en el refuerzo de los créditos fiscales reembolsables (tax credits). Estos créditos se diferencian del resto de las deducciones fiscales en que no están limitadas a la deuda tributaria del contribuyente: la deducción reembolsable reduce la deuda fiscal (en su caso hasta cero, como ocurre con el resto de las deducciones), y se convierte en una transferencia neta si la deducción es superior a la cuota fiscal. Como hemos señalado aquí, los tax credits tienen un potencial importante en nuestro entorno, pues podrían reducir el carácter regresivo de muchas de las actuales deducciones fiscales, además de normalizar y automatizar el acceso a las prestaciones de garantía de ingresos, especialmente para la población vinculada al mercado laboral.

Finalmente, resulta también esencial que cualquier nuevo modelo contemple dos elementos básicos: por una parte, el coste de acceso a la vivienda (los tres modelos señalados incorporan, con distintas modalidades, prestaciones que permiten a las familias con menos recursos afrontar sus gastos en este aspecto); por otra, la necesidad de crear un sistema más amplio de prestaciones familiares, siguiendo por ejemplo las propuestas de Ayala y Cantó, que reduzca la pobreza infantil y permita reorientar las políticas sociales españolas hacia la lógica de la inversión social.

Así, en la línea de lo apuntado por Luis Sanzo, cabría pensar en un sistema que combine:

Además cabría pensar –aunque sería más discutible− en la orientación de las actuales rentas mínimas de inserción autonómicas, gestionadas desde los Servicios Sociales, a las personas no cubiertas por las anteriores prestaciones y/o a personas con necesidades intensas de apoyo para su inclusión social.

Un sistema de estas características requeriría de una verdadera reforma fiscal que revise y adapte las actuales deducciones y desgravaciones (incluyendo los mínimos familiares y personales), revierta la regresiva reforma tributaria realizada por el Gobierno, reduzca el fraude e introduzca una nueva tributación del patrimonio y el capital (incluyendo sucesiones). El objetivo es conseguir que parte de los fondos necesarios para la financiación de este sistema se obtenga de una reorientación del actual modelo de impuestos y prestaciones, reduciendo su regresividad y modificando el balance entre ganadores y perdedores que se deriva de las últimas reformas.

Para terminar: si bien es imprescindible que exista una voluntad política clara para la ejecución de un modelo de estas características, la voluntad política no es suficiente. Se requiere también un modelo productivo que genere crecimiento económico sólido, reduzca la demanda de prestaciones y genere ingresos para su financiación. Pero, al mismo tiempo, un buen sistema de garantía de rentas es condición necesaria para el desarrollo de un sistema económico productivo, aunque sólo sea porque contribuye a la estabilización de este sistema, alejándole de crisis cíclicas con muy fuerte impacto sobre el empleo.