El presupuesto militar en España: retórica política y realidad sobre el terreno
¿En qué ocasiones debe emplear una comunidad política la fuerza en el exterior? ¿Cómo debe organizarse un Ministerio de Defensa que provea por la seguridad de dicha comunidad? ¿Cuántos deben ser los recursos económicos con los que se dote esta política pública? En lo referente a nuestro país, ¿cuál es pues el presupuesto español de Defensa? ¿Cómo se han visto afectados presupuesto y estrategia por la actual crisis económica? En otras palabras, ¿cuán eficiente es la Política española de Defensa en coadyuvar en la consecución de nuestros objetivos estratégicos internacionales, así como de defendernos y asegurarnos ante las amenazas y riesgos de un mundo en constante cambio? Estas y otras preguntas han sido objeto de análisis por parte del último informe de la Fundación Alternativas (“El impacto de la crisis económica en la Defensa: autónoma irrelevancia o acción combinada”).
Y es que llama la atención sobremanera al iniciar el estudio de la economía española de la Defensa la disparidad entre el discurso público del departamento y las cifras finales de su presupuesto: si bien se afirmaba en 2012 que el presupuesto de Defensa rondaría los 6.000 millones de euros (un mero 0,59% del PIB, muy alejado, se argüía, de la sugerencia de la OTAN del 2%), los libros grises del presupuesto (aquellos que doce meses después muestran el gasto final ejecutado) y un ejercicio de hermenéutica presupuestaria (que incluye habituales ampliaciones de créditos, créditos extraordinarios y recursos generados por el propio Ministerio) arrojan una cifra cercana a los 11.000 millones (o 14.000 millones, de emplearse criterios OTAN); es decir, un 1,1% (1,4% según la OTAN) del PIB español. Se añade a esta divergencia entre hechos y retórica el que el Ministerio afirme que desde 2008 ha padecido un recorte del 28% cuando, en realidad, y tras realizar la mencionada labor de interpretación presupuestaria, no ha superado éste el 12%. Recorte, sí, pero no tan dramático como se plantea.
Por eso sorprende la tesis oficial de que el problema actual de la Defensa es una permanente infraprovisión de recursos. A tenor de las cifras antes expuestas esta afirmación es inexacta: ni el recorte ha sido tan dramático ni la supuesta infradotación secular del departamento es tal. Así, sostiene el informe que el principal problema económico-financiero del Ministerio de Defensa es el advenimiento de un calendario de pagos para el periodo 2011-2025 por la adquisición de los llamados Programas Especiales de Armamento por un total cercano a los 37.000 millones de euros (cifra similar a la del rescate bancario) y que ha creado un desfase entre ingresos previstos y gastos comprometidos (funding gap) de 2.200 millones al año para los quince próximos. Ésta y no otra es la causa de la actual problemática del Ministerio.
El porqué de ese cuasi colapso financiero es complejo y multidimensional pero quizá convenga señalar dos apuntes sobre los mencionados Programas Especiales. En primer lugar, y según informes elaborados por el propio Ministerio, dichos programas se contrataron en su conjunto “al margen de la realidad financiera del Ministerio”, comprometiendo pagos en los años 2011-2025 que ni en los escenarios económicos futuros más favorables serían asumibles e impidiendo hoy otras adquisiciones estratégicamente más relevantes, al tiempo que asfixian, como veremos, áreas críticas del Ministerio. En segundo lugar, varios analistas apuntan a cierta, digamos, falta de consistencia entre los medios adquiridos y los fines estratégicos de nuestro país (por ejemplo, carros de combate Leopard de 65 toneladas sencillamente intransportables en nuestro avión al efecto, el A400M, cuya carga máxima es 44 toneladas), lo que invita a pensar que ha existido una falta de previsión en los procesos de compra de armamento, fenómeno, por otro lado, no exclusivo de España y que compartimos con otros países de nuestro entorno.
¿Y cuál es la línea estratégica de los ajustes del Ministerio en respuesta a esta problemática económica? Como muestra el informe, la parte del león de los ajustes en Defensa está recayendo sobre las partidas de mantenimiento, capacidad operativa y alistamiento, con un recorte del 59 % desde 2008 (euros corrientes), al tiempo que se blindan las adquisiciones (los anteriores programas al corriente de pago a inicios de 2013) y el gasto en personal (con pequeñas disminuciones). Se está reduciendo así el número de días de mar para la Armada, de horas de vuelo para el Ejército del Aire y los adiestramientos y entrenamientos del Ejército de Tierra, afectando por tanto a “los niveles de disponibilidad y capacidad operativa”, en palabras del actual Jefe del Estado Mayor de la Defensa. Es decir, que según esta estrategia de contracción de gastos, el Ejército español contará con los últimos sistemas militares si bien tendrá difícil su empleo y mantenimiento por haber agotado la mayoría de sus recursos económicos en adquirirlos.
Las Fuerzas Armadas quedarán así inoperativas antes que obsoletas, con el consiguiente riesgo de devenir en un Ejército bonsái: que mantiene la apariencia de tal pero tiene difícil coadyuvar sustantivamente en las misiones en las que participe. Y es que el proceso de modernización del Ministerio de Defensa ha perjudicado... al propio Ministerio de Defensa.
Como bien muestra el caso británico y la literatura al efecto, los recortes en este área no se acometen a la española. Ash Carter, el Vice Secretario de Defensa de EEUU, lo expuso clara y sucintamente hace unas semanas: “la manera sensata y responsable de reducir el presupuesto de Defensa es, primero, formulando una estrategia y, en segundo lugar, desarrollando un presupuesto acorde a ésta”. Priorizar riesgos es priorizar capacidades.
Sin embargo, el salto en España de la teoría a la praxis entraña una dificultad añadida pues existen divergencias entre las implicaciones en materia de Defensa derivadas de la Estrategia de Seguridad Nacional, coordinada por Javier Solana y publicada por el anterior gobierno en Junio de 2011, y la Directiva de Defensa Nacional, aprobada por el actual en Julio del año pasado. Y es que de cada una de ellas se derivan diferentes escenarios, ergo diferentes capacidades necesarias y, por consiguiente, diferente priorización sobre qué capacidades mantener y de cuáles, debido a la austeridad presupuestaria y a un riesgo menor, prescindir. De ahí las frecuentes llamadas a la consideración de la Defensa como una Política de Estado: sin una idea acordada de amenazas, riesgos y oportunidades resulta imposible construir un Ejército.
Necesitamos un Ministerio de Defensa: España debe contribuir a los esfuerzos de las asociaciones que proveen por nuestra seguridad (OTAN, UE) así como a los compromisos que conjuntamente determinemos. O pregunten a ceutís y melillenses la pertinencia de mantener la disuasión en dichos enclaves, a los pescadores de los puertos de Bilbao y Santander acerca de la utilidad o no de la operación Atalanta o a los ciudadanos atendidos por la Unidad Militar de Emergencias, que en 2012 sobrepasó su previsión de intervenciones, cuán relevante fue la actuación de ésta. Por último, el que firma estas líneas se siente cómodo con la idea de que España, como democracia, participe en determinadas operaciones multilaterales legítimas contra actuaciones que, en la expresión habitual, “agiten la conciencia de la Humanidad”.
La Defensa es pues necesaria. Pero urgentemente requiere un acuerdo sobre su papel estratégico en el s. XXI y un conjunto de priorizaciones y ajustes derivado de éste que transforme el Ministerio y le permita conservar el tono muscular adecuado ante los retos de esta década. De no ser así, las capacidades de nuestras Fuerzas Armadas cabrán, como los bonsái, en un pequeño tiesto.
