INVESTIGACIÓN

El Gobierno andaluz desoyó en 2022 una orden de la Intervención para frenar los contratos menores “en fraude de ley”

El Gobierno de Juan Manuel Moreno recibió ya en 2022 un “informe de actuación” de la Intervención General de la Junta de Andalucía para que pusiera fin al “abuso” de contratos menores “en fraude de ley” en el Servicio Andaluz de Salud (SAS) que, dos años después, volvieron a ser motivo de denuncia en los informes definitivos de control de los propios auditores del SAS.

El informe de actuación es una voz de alarma que el máximo órgano de control interno de la Junta remite directamente a la Consejería de Hacienda cuando todas las advertencias previas dirigidas a la dirección gerente del SAS han caído en saco roto.

El pasado junio, los interventores del Servicio Andaluz de Salud en Huelva, Cádiz, Córdoba y Jaén elevaron a las direcciones provinciales del SAS cuatro informes “desfavorables” sobre fiscalización en la contratación de obras, bienes y servicios en el ejercicio 2021, último año analizado por la Intervención de la Junta.

Esos informes, revelados por elDiario.es hace unos días, denuncian la adjudicación a dedo de 458,3 millones de euros fraccionando “contratos menores en fraude de ley”. Los auditores describen el “uso abusivo” de esta figura de contratación de urgencia, que enmascara la adjudicación a dedo, sin publicidad ni concurrencia competitiva, de partidas millonarias para las mismas empresas y por la misma prestación, troceadas en cientos de contratos menores (con un tope de 15.000 o 30.000 euros) para “eludir la ley”.

El órgano de fiscalización interna de la Junta amenazó al SAS con elevar a la Consejería de Hacienda un “informe de actuación” si “en el plazo de seis meses” no se habían cumplido las “recomendaciones de especial relevancia” planteadas en las cuatro auditorías para corregir las “irregularidades” en la contratación. “Vamos a dejar trabajar a la Consejería de Salud, que aún están en plazo, y cuando presenten su Informe de Cumplimiento de las Recomendaciones de la Intervención, a ver qué han corregido y qué no”, avisó la consejera de Hacienda, Carolina España, tras el revuelo político causado por la publicación de los informes.

Sin embargo, la cúpula del departamento de Hacienda ya había sido advertida de los riesgos del “fraccionamiento indebido” de contratos en el SAS dos años antes, con un informe de gravedad que la consejera del ramo omitió mencionar cuando estalló la polémica.

13 de noviembre de 2022, primer informe

El 13 de noviembre de 2022, las consejeras de Salud y de Hacienda recibieron un informe de actuación de la Intervención General de la Junta de Andalucía alertando de un abuso continuado de los contratos menores “en fraude de ley” en el SAS de Huelva relativo al ejercicio 2019, primer año de Gobierno de Moreno, y anterior a la pandemia de Covid.

El informe de actuación plantea tres graves denuncias sobre el “fraccionamiento indebido de contratos”, ordena hacer tres correcciones en el procedimiento de adjudicación, termina afeando al SAS que no haya cumplido ninguna, y poniéndolo en conocimiento de la Consejería de Hacienda.

Las denuncias por el “abuso” de contratos menores que arroja ese informe, relativo a 2019 y al SAS en Huelva, reaparecen calcadas en los cuatro informes definitivos de control financiero de los interventores provinciales del SAS, relativos al ejercicio 2021. La Intervención General de la Junta ya señalaba hace dos años los “fraccionamientos indebidos del objeto de contrato”; “la reiteración de contratos menores a lo largo del año superando los umbrales establecidos por ley para la contratación menor” y “contratando con la misma empresa prestaciones de igual naturaleza, para eludir los procedimientos en abierto recogidos en la Ley de Contratos del Sector Público”.

Fuentes de la Consejería de Hacienda confirman a este periódico que recibieron el informe de actuación en 2022, pero no aclaran si la consejera lo puso en conocimiento del Consejo de Gobierno. “Después de un informe de actuación, si el interventor considera que se han ido solventando las deficiencias, no se sigue con el procedimiento y eso es lo que habrá sucedido en Huelva”, aseguran.

Avisar al Consejo de Gobierno

Sobre la coincidencia en las denuncias sobre el fraccionamiento indebido de contratos que aparece tanto en el informe de actuación de la Intervención, en 2022, como en el de los auditores del SAS, en 2024, desde el departamento de Carolina España apuntan que pudieron verse “otro tipo de actuaciones similares, pero no exactas, y se hagan otros informes (también caso de Huelva)”.

El informe definitivo de los interventores del SAS en Huelva, un documento de 284 páginas fechado el pasado mayo, incluye a su vez el Informe de Seguimiento de las recomendaciones propuestas por la Intervención General de la Junta en su informe de actuación, de dos años antes. Los responsables de la gestión sanitaria en esta provincia venían “incumpliendo” reiteradamente las medidas que pidió adoptar el máximo órgano de control interno.

Ese incumplimiento obligó a la Intervención General de la Junta a “ponerlo en conocimiento de la Consejería de Hacienda para que someta las actuaciones necesarias a la consideración del Consejo de Gobierno y que resuelva lo procedente”, según establece el artículo 74.7 del Reglamento que regula la Organización y Funcionamiento de la Intervención General de la Junta de Andalucía, que el Ejecutivo de Moreno actualizó en 2022.

La consejera de Hacienda no ha confirmado si elevó el informe de actuación para su deliberación en el Consejo de Gobierno. Sobre los plazos, desde su departamento apuntan que “lo decide el interventor según su criterio”. “Este establece un plazo que considere prudencial para que se cumplan [las recomendaciones] y, en caso de que vea que se hace caso omiso, sería entonces cuando haría el tercer informe, que iría directamente a Consejo de Gobierno”.

“Graves efectos negativos”

La Intervención General de la Junta denuncia en su informe de actuación “salvedades de especial relevancia” y “con graves efectos negativos” en los contratos menores del SAS en Huelva, un supuesto de gravedad que, según el reglamento interno, exige encender todas las alarmas.

La Intervención emitió dicha alerta tras agotarse todos los plazos previstos sin que la dirección gerente en esta provincia “corrigiera las graves deficiencias” denunciadas previamente por sus auditores “ni adoptara las recomendaciones” incluidas en el informe definitivo de control financiero permanente de 2019.

Aquella advertencia “severa” de la Intervención no puso fin al procedimiento “indebido” de contratación. Dos años después, un nuevo informe definitivo del auditor, relativo a 2021, volvería denunciar la “utilización del contrato menor en fraude de ley, en tanto que se cubren necesidades recurrentes y mantenidas en el tiempo por un periodo superior al año (...) infringiendo la Ley de Contratos del Sector Público.

La persona titular de la Intervención General de la Junta emite un informe de actuación cuando “advierte la existencia de infracciones previstas en la Ley General de Hacienda Pública, caso de la malversación de fondos, o cuando la consejería objeto de una investigación interna no ha frenado ni corregido las deficiencias detectadas por sus propios auditores, acrecentando el riesgo a incurrir en un menoscabo de fondos públicos. En ambos casos, ”lo pondrá en conocimiento“ de la Consejería de Hacienda.

Es una advertencia de mayor gravedad que sube un peldaño en la escala jerárquica de la Administración, porque es la Interventora General de la Junta –un puesto político elegido por el Gobierno de turno– quien da la voz de alarma directamente “a la persona titular de la Consejería competente en materia de Hacienda”.

En este caso, como en las auditorías posteriores al SAS en Cádiz, Huelva, Córdoba y Jaén, la Intervención General no circunscribe sus denuncias a expedientes concretos de gasto, sino a un “vicio de procedimiento” en la contratación a dedo de obras, bienes y servicios, abusando de una “fragmentación indebida y masiva” de contratos menores. El informe plantea medidas de corrección para “reparar el procedimiento aplicado”, esto es, poner fin al troceo de partidas millonarias en cientos de adjudicaciones a dedo a las mismas empresas.

El visto bueno de la Consejería de Salud

Dos semanas después de recibir el informe de actuación, el 25 de noviembre de 2022, la entonces consejera de Salud, Catalina García, “mostró su conformidad” con los reparos y propuestas de mejora planteados por la Intervención. “Por parte del SAS, se me ha indicado que se van a adoptar las medidas oportunas a fin de dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas en dicho informe de actuación”, respondió en un escrito al auditor.

A partir de ahí, la Intervención General de la Junta realizó un seguimiento de las medidas correctoras propuestas en su informe de actuación para verificar que el SAS de Huelva cumplía con sus recomendaciones en el plazo estipulado de seis meses. El 12 de mayo de 2023, el director gerente del SAS remitió a la Intervención la respuesta que había elaborado la plataforma de gasto de Huelva –Juan Ramón Jiménez– “sobre el grado de implementación de las recomendaciones” incluidas en su informe de actuación para acabar con “el uso abusivo” de contratos fraccionados y de contratos de emergencia.

La gerencia dio por buenas las medidas adoptadas en esta provincia para poner fin al “fraccionamiento indebido” de contratos, firmó la “ratificación” al informe de cumplimiento del SAS en Huelva, y remitió una copia a las consejeras de Salud y de Hacienda.

Pero ese informe regresa a los interventores provinciales y a la Intervención General que, dos años después y tras supervisar las medidas adoptadas, vuelven a acusar al SAS de no haber corregido las deficiencias en la contratación a dedo. “No podemos concluir que se hayan implantado las [tres] recomendaciones de esta Intervención Provincial”: una por “un claro incumplimiento” y las otras dos porque aún están “en proceso de implantación”, concluye el informe.

Ni las advertencias de los interventores provinciales en sus informes definitivos desfavorables que remitieron al SAS en la primavera de 2021, ni el informe de actuación de la Intervención General que elevó a las consejeras de Salud y de Hacienda a finales de 2022, ni los plazos ni las prórrogas concedidas al SAS desde entonces para que cumpliera con las recomendaciones de acabar con el “fraccionamiento irregular” de contratos millonarios pusieron fin a un sistema “viciado”, que sigue hoy en el punto de mira de los órganos de fiscalización de la Junta, tanto internos (Intervención) como externos (Cámara de Cuentas).

La Ley de Enjuiciamiento Criminal

Cuando un informe de actuación denuncia deficiencias graves en el uso del gasto público y no logra que la consejería competente corrija esas deficiencias en el plazo estipulado de seis meses, el Reglamento de la Intervención abre un escenario de mayor trascendencia.

En estos casos, los auditores del SAS deben determinar si “aprecian hechos acreditados o comprobados que pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa en materia de gestión económico-presupuestaria o de responsabilidad contable” y, de ser así, “dar traslado a la persona titular de la Intervención General (...) mediante informe en el que se recogerán los hechos constatados, la identificación de los presuntos infractores o responsables, la cuantificación o estimación económica si fuera posible, y las actuaciones que, en su caso, se hayan llevado a efecto”.

El actual Reglamento que regula las funciones de la Intervención General menciona, de hecho, el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que obliga a los interventores de la Junta, como empleados públicos, a “denunciar inmediatamente” cualquier delito del que “tengan noticia” ante la Fiscalía, el tribunal competente, el juez de instrucción o “el policía más próximo”, además de ponerlo “en conocimiento de su superior inmediato para los efectos a que hubiere lugar en el orden administrativo”.

La Consejería de Hacienda no aclara si la recepción del informe de actuación sobre los contratos menores en fraude de ley del SAS derivó en este supuesto de gravedad que viene recogido tanto en el Reglamento que regula las funciones de la Intervención General de la Junta, de mayo de 2022, como en unas instrucciones posteriores que emitió el mismo órgano de control (2/2023, del 27 de marzo) y que regulan los criterios a seguir en la emisión de un informe de actuación: “Si de la valoración de las medidas adoptadas, el interventor actuante [en este caso del SAS en Huelva] concluye que no se han corregido las deficiencias advertidas, la persona titular de la Intervención General remitirá dicha valoración a la persona titular de la Consejería competente en materia de Hacienda para que someta las actuaciones a la consideración del Consejo de Gobierno”.

“Alargar los contratos más de lo deseado”

A pesar de no cumplir totalmente con ninguna de las recomendaciones planteadas por la Intervención General en su informe de actuación, de 2022, los auditores provinciales del SAS se muestran comprensivos al constatar, en 2024, que no se han corregido las deficiencias, y vuelven a dar a la dirección gerente otra prórroga para solventarlo: “Ciertamente, los plazos de contratación pública pueden alargarse más de lo deseado, por ello, no concluimos tampoco que no se han corregido las deficiencias advertidas para que la persona titular de la Intervención General inste a la consejera de Hacienda el sometimiento de las actuaciones a la consideración del Consejo de Gobierno”, reza el Informe de Seguimiento de las recomendaciones al SAS.

“No obstante”, añade el documento, “se analizarán las medidas en proceso de implantación cuando se concluya el seguimiento de las recomendaciones del presente informe de control financiero [ya de 2021] y, caso de no completarse su implantación, se procederá conforme a lo previsto en las instrucciones” de la Intervención General, que instan a elevar la alarma al Consejo de Gobierno.

Los reparos del informe de actuación

El informe de actuación de la Intervención General plantea tres graves denuncias sobre el abuso de los contratos menores, ordena hacer tres correcciones en el procedimiento de adjudicación, y termina afeando al SAS que no haya cumplido ninguna.

El documento insta a hacer una “adecuada previsión y planificación de las necesidades de suministros, servicios y obras para evitar que se produzcan fraccionamientos indebidos del objeto de contrato, bien mediante la reiteración de contratos menores a lo largo del año superando al final del mismo los importes establecidos para la contratación menor [un tope de 15.000 euros para suministros; 40.000 euros para obras y 30.000 euros para prestaciones sanitarias], bien recogiendo en varios contratos bienes o prestaciones que responden a necesidades de igual naturaleza y que se deberían recoger en el mismo contrato mediante su división por lotes o en prestaciones diferenciadas”, para así no eludir la publicidad y concurrencia competitiva que establece la legislación.

La Intervención General ordena al SAS acudir a procedimientos abiertos de licitación para que las arcas públicas se beneficien de “la oferta económicamente más ventajosa”. El SAS, por su parte, admite en su informe de cumplimiento que “la unificación de las necesidades de contratación a nivel provincial es un proceso complejo”, y apela a unos “Acuerdos Marco” que “van en la dirección indicada en la recomendación”, proporcionando a las plataformas de gasto en las provincias “herramientas ágiles de contratación normalizada a través de los procedimientos de los Contratos Basados en dichos Acuerdos Marco”.

Con esta medida, el SAS confiaba planificar mejor sus “adquisiciones anuales” sin recurrir a la fragmentación sistemática de contratos menores, superando el límite establecido.

El problema es que en marzo de 2024 la Consejería de Salud anunció que dejaba en suspenso esos acuerdos marco, que buscaban volver a la contratación en abierto con clínicas privadas, y prorrogaba un año más los contratos a dedo (negociados sin publicidad) hasta un montante de 275 millones de euros. El colapso de las listas de espera para operarse y para recibir un diagnóstico hizo que la Junta metiera en un cajón aquellos Acuerdos Marco y volviera a otra fórmula de contratación a dedo, más ágil y con menor control fiscal previo.

La Intervención valora que el SAS haya iniciado “una cierta planificación/programación de la contratación pública”, pero concluye que “el número de licitaciones previstas es insuficiente para eliminar de forma considerable el fraccionamiento en el objeto de los contratos”. Y añade una advertencia: “la mayor parte de los nuevos expedientes corresponden a inversiones financiadas con Fondos Europeos”.

El informe de actuación sobre la contratación en 2019 también censura las “prórrogas forzosas” de los contratos que aparecerán, de nuevo, en el informe definitivo de fiscalización de 2021. “En relación con las prórrogas realizadas sin cobertura contractual o legal”, la Intervención enumera los contratos menores que deben suspenderse para ser sustituidos por procedimientos en abierto, lo cual incluye obras en el hospital Juan Ramón Jiménez, compra de suministros, servicios de lavandería, de mantenimiento, de vigilancia, de reactivos o de prótesis...

El SAS esgrime que se ha puesto en marcha un “plan de eliminación de prórrogas forzosas” de los contratos menores, con un “seguimiento mensual” y una especie de sistema de alarma que avise cuando ciertos suministros se encuentran al 70% para poder planificar con tiempo.

Pero la Intervención provincial en Huelva responde que ha detectado una “insuficiencia de medios ante el volumen de contratación pública” para poder aplicar correctamente la ley, o tal vez, añade “un deficiente sistema de capacitación con el que generar una cultura de aprendizaje que garantice el refuerzo y la actualización periódica de las competencias de los profesionales”. “Debería asumirse la gravedad de los incumplimientos reflejados en el informe de actuación y sus consecuencias, poniendo o reclamando los medios de los que se pueda carecer”, concluye el auditor.

En sus alegaciones, el SAS de Huelva defiende que “en ningún caso” se tramitan contratos menores “para eludir los principios que rigen en la contratación pública”, pero justifica el abuso de esta fórmula en la “enorme complejidad” de los procesos de compra en la sanidad pública. “No hay más que analizar el catálogo de bienes y servicios del SAS y el número de pedidos por contratos menores tramitados en el ejercicio económico”.

Entre el 1 de enero de 2022 y el 9 de mayo de 2023, el SAS de Huelva firmó 65.554 contratos menores por suministros y servicios, y sólo 320 llevaban memorias justificativas y aprobaciones de gasto en 2022, gestionada manualmente.

En la Junta de Andalucía (no sólo en el SAS) los contratos menores están excluidos de la fiscalización previa y sujetos a control financiero permanente (posterior), por eso las denuncias sobre “fragmentación indebida” de contratos que hace la Intervención General corresponden al ejercicio 2019, pero se hacen públicas dos años después, en 2022. Y por eso esas deficiencias sin resolver se solapan con los siguientes controles de financiación permanente, correspondientes a 2020 y a 2021 (último año publicado), sin que el SAS haya sabido corregir el rumbo.

El abuso de la contratación menor que denuncian los interventores ahora ha sido una constante en los servicios sanitarios desde hace décadas, no sólo en Andalucía. Las mismas auditorías en el SAS correspondientes a 2021, revelados ahora, mencionan contratos menores concatenados, con las mismas empresas y por las mismas prestaciones, que se remontan a los años de gobiernos socialistas, siendo el más tardío del año 2012.