La desatenció de l’acció pública a la realitat metropolitana a Espanya. Un fet inexplicable tenint en compte les experiències a Europa

En les societats modernes els canvis econòmics, socials, demogràfics i tecnològics s’han manifestat territorialment en la dispersió de l’espai urbà, l’“explosió de la ciutat”, que ha donat lloc a una realitat urbana nova: les àrees metropolitanes. Aquestes àrees són conjunts de diverses ciutats, vinculades entre si per relacions funcionals, que configuren un mercat únic de treball i d’habitatge i que es caracteritzen per la cohabitació d’àrees altament urbanitzades amb unes altres de baixa densitat d’ocupació del sòl. Constitueixen els espais de vida de la majoria dels ciutadans i concentren els recursos, l’activitat econòmica, la innovació i el coneixement. Per tant, són els espais rellevants per al desenvolupament d’una regió o d’un país sencer. A més, de l’assoliment d’un desenvolupament sostenible d’aquestes àrees metropolitanes dependrà en gran part el nostre èxit o fracàs respecte del repte global del canvi climàtic.

El govern de la “ciutat real”

El govern de la “ciutat real”La realitat metropolitana planteja problemes i tasques importants per a l’acció pública. En són exemples ben clars la localització d’equipaments i la prestació de serveis públics (transport, aigua, deixalles) i, també, la coordinació i la compatibilització del planejament urbanisticoterritorial, que amb l’objectiu de reduir el consum excessiu i la fragmentació del sòl aborda un dels problemes més importants del desenvolupament sostenible de les àrees metropolitanes. Tots tenen un denominador comú: una naturalesa supramunicipal inequívoca. Cal una acció pública a escala metropolitana per a abordar-los de manera unitària, integrada i coherent. Ni des de la visió fragmentada municipal, ni des de la intervenció subsidiària dels ens politicoadministratius superiors (Estat, regions) és possible resoldre de manera adequada les qüestions metropolitanes. L’experiència comparada internacional revela que la millor manera per a afrontar-les és la constitució de governs metropolitans propis i dotats de competències en un catàleg ampli de matèries. Dins de les fórmules de governança possibles, aquesta és la que més possibilitats ofereix per a aconseguir la “bona governança metropolitana”, tant en termes d’eficiència, eficàcia i equitat com pel que fa a transparència i legitimació política. Entre les competències atribuïdes als governs metropolitans és fonamental l’elaboració d’un pla territorial. Aquest pla és l’instrument clau dels governs metropolitans per a assegurar un “bon govern del territori metropolità”. Aporta el marc de referència estratègic imprescindible per a orientar el desenvolupament urbanoterritorial envers la sostenibilitat, per a assegurar la cohesió territorial i social, i per a promocionar econòmicament l’àrea metropolitana i situar-la de manera competitiva en l’economia globalitzada.

A Alemanya, a França, al Regne Unit i a Itàlia, països europeus que en molts aspectes solen ser un referent per a Espanya, l’acció pública sempre ha estat atenta a la realitat metropolitana. És més, precisament en els últims anys s’ha registrat un increment notable de la presència d’aquest tema en l’agenda política. En tots aquests països va avançant la creació de governs metropolitans i s’aposta de manera decidida per la planificació territorial metropolitana. Així ho demostren els exemples de bones pràctiques que s’exposaran a continuació.

L’inexplicable silenci dels poders públics a Espanya

L’inexplicable silenci dels poders públics a EspanyaÉs sorprenent, per no dir inexplicable, que a Espanya passe tot just el contrari. Des del punt de vista politicoadministratiu, les àrees metropolitanes són una qüestió pràcticament invisible. El nombre d’ens metropolitans de caràcter plurifuncional que hi ha realment, la creació dels quals va fer possible la Llei reguladora de les bases del règim local (LRBRL) del 1985, es limita actualment a dos casos només: l’àrea metropolitana de Barcelona/AMB des del 2010 i l’àrea metropolitana de Vigo des del 2012.

Al seu torn, la planificació territorial metropolitana, impulsada des de les CA sobre la base de la seua competència en matèria d’ordenació del territori, ha estat molt poc desenvolupada. Tan sols en 14 dels 46 espais metropolitans delimitables hi ha aprovat un pla territorial metropolità; per exemple, a Barcelona (PTMB 2010, per als 164 municipis de l’àmbit metropolità més extens), a Bilbao (PTP 2006), a Sevilla (POTAUS 2009) i a Màlaga (POTAUM 2009). És una dada preocupant que la primera i la tercera àrees metropolitanes més grans d’Espanya, Madrid i València, no tinguen un instrument de planificació territorial metropolitana. Les àrees metropolitanes de Barcelona i de Vigo encara no han aprovat el pla territorial corresponent. De totes maneres, l’AMB ha començat a elaborar el Pla director urbanístic metropolità/PDUM, que comprén l’espai metropolità més reduït de Barcelona (36 municipis). Fins que s’aprove, continua vigent el Pla general metropolità de Barcelona que es va aprovar el 1976.

El paper de l’Estat en la qüestió metropolitana ha estat passiu. La LRBRL del 1985 és vigent encara, sense que se n’haja fet canvis en el text pel que fa al tema metropolità. La LRBRL continua oferint només un model únic d’àrea metropolitana. El legislador estatal no ha emprés cap reforma per a obrir el camí per a diferents models d’àrees metropolitanes, adaptades a la diversitat de les característiques que es puguen plantejar en cada territori metropolità.

La qüestió metropolitana és pràcticament inexistent en els programes dels partits polítics. Tampoc no ha estat un tema rellevant en el debat de la societat civil, llevat de Barcelona, Bilbao i València. De totes maneres, és un fet encoratjador l’impuls del nou Govern regional a la Comunitat Valenciana, que ha anunciat un futur pla territorial metropolità, una atenció especial a l’Horta de València i la creació d’una autoritat metropolitana de transport que implique els municipis de l’àrea metropolitana.

Espanya no es pot permetre el luxe de continuar pagant els grans costos que es deriven de l’absència de governs metropolitans. Aquests costos són, com ha assenyalat encertadament Oriol Nel·lo: 1) costos d’eficiència (descoordinació de polítiques), 2) costos democràtics (l’espai de vida dels ciutadans no coincideix amb els territoris de les eleccions/decisions polítiques), 3) costos administratius (fragmentació, redundància administrativa), 4) costos socials (dificultat per a polítiques redistributives a escala urbana i 5) costos institucionals (pèrdua de capacitat de negociació i representació davant de tercers).

Sens dubte, aquest replantejament necessita, com a conditio sine qua non, l’enfortiment d’un factor que és una peça clau del capital social: la cultura de cooperació territorial. Aquesta és, fins i tot, feble i plena de disfuncionalitats a Espanya, en tots els vessants de cooperació: intermunicipal (ací se situa el tema metropolità), entre CA i entre l’Estat i les CA. En altres paraules, perquè Espanya faça un salt qualitatiu quant a la qüestió metropolitana, cal un altre estil de fer política: la voluntat, la capacitat i “l’art” de tots els actors involucrats (institucionals, polítics, agents econòmics i socials, societat civil) de dialogar i arribar a pactes, que aporten avantatges a tots (un win-win) i servisquen a l’interés general i al bé comú. L’existència d’una cultura de cooperació territorial més desenvolupada i madura a Alemanya (el federalisme cooperatiu alemany n’és un dels exemples més clars), a França, al Regne Unit i a Itàlia és, al cap i a la fi, la variable determinant que explica per què en aquests països hi ha un balanç molt més satisfactori que a Espanya en l’àmbit de la governança i la planificació metropolitanes.

L’experiència del govern metropolità a Europa. Exemples de bones pràctiques

L’experiència del govern metropolità a Europa. Exemples de bones pràctiquesA França, la qüestió metropolitana sempre ha rebut una gran atenció per part del Govern nacional. Ja en la dècada dels 60 s’havien creat els primers ens metropolitans i el 1999 es van impulsar més amb la llei per a la simplificació i el foment de la cooperació intermunicipal. Hui, després de les últimes reformes legislatives del 2010 i del 2014 (la Llei núm. 2014-58 de 27 de gener de 2014 de modernització de l’acció pública territorial i d’afirmació de ciutats metropolitanes) aquest país té tretze àrees metropolitanes (métropoles): 1) Niça, creada el 2010; 2) Tolosa, Lilla, Bordeus, Nantes, Estrasburg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpeller i Brest, creades el 2015 i 3) dues àrees metropolitanes amb un estatut especial, Ais-Marsella-Provença i Gran París, constituïdes el 2016. Així mateix, està prevista la creació d’una altra àrea metropolitana per a Nancy. Totes aquestes àrees metropolitanes disposen d’un catàleg ben ampli de competències, entre les quals hi ha la de l’elaboració d’un esquema de coherència territorial (SCOT) com a instrument de la planificació territorial metropolitana. Es preveu que, per una futura llei i fins l’any 2020, en totes les àrees metropolitanes hi haurà una legitimació política directa. Com a bona pràctica de governança i planificació metropolitanes es pot destacar el cas de Grenoble. El seu SCOT 2010-2030, aprovat el 2012, és un document d’alta qualitat tècnica amb una gran atenció al paisatge, a l’urbanisme comercial i a l’ordenació de les entrades a les ciutats. Quant al cas de París, a partir d’ara es planteja una situació semblant a la de Barcelona. Hi coexistiran un pla territorial per a un àmbit metropolità més extens, l’esquema director de l’Illa de França 2030, aprovat el 2013 per la regió del mateix nom i pel Govern francés, i un futur SCOT per a un àmbit metropolità més reduït, que serà elaborat pel nou ens metropolità de la Gran París.

Al Regne Unit destaca com a exemple de bona pràctica de governança i planificació territorials metropolitanes l’ens metropolità de Londres, la Greater London Authority/GLA, creada el 1999 i que rescata l’experiència anterior del Greater London Council, que s’havia eliminat el 1986 amb l’arribada al poder de Margaret Thatcher. Des del 1994 es va executant la Spatial Develoment Strategy/The London Plan, substituïda el 2011 pel nou London Plan. Aquest cas és interessant des de la perspectiva de la continuïtat institucional i planificadora, ja que és un fet notable que el canvi polític en l’ens metropolità de Londres el 2008, en què es va passar d’un govern socialdemòcrata a un govern conservador, no va comportar ni la dissolució de l’ens metropolità ni l’abandonament de la planificació territorial metropolitana. Altres casos de governança i planificació territorials metropolitanes els representen Edimburg (2008: Strategic Development Planning Authority for Edinburg and South Scotland), Glasgow (2008: Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Authority) i Manchester (2011: Greater Manchester Combined Authority).

A Alemanya actualment hi ha, d’acord amb l’informe de l’OCDE (The OECD Metropolitan Governance Survey) del 2014, vint institucions de diferent tipus per a instrumentar la governança metropolitana, en què onze tenen potestats normatives. Hi destaquen clarament els casos del Verband Region Stuttgart, creat el 1994, i de la Region Hannover, creada el 2001, per les lleis dels länder corresponents. Es tracta dels dos governs metropolitans a Alemanya que gaudeixen d’una legitimació política directa, ja que els representants de les assemblees corresponents (en el cas de Hannover també el president de la regió) són elegits pels ciutadans. Tenen competències àmplies, entre aquestes la planificació territorial, el transport públic i la promoció econòmica.

En tots dos casos l’elaboració del pla territorial metropolità constitueix una pràctica administrativa consolidada, amb uns quants plans aprovats ja i amb elements innovadors: la consideració del canvi climàtic, la planificació integrada d’usos del sòl i de les xarxes de transport públic, l’ordenació de les grans superfícies comercials i la localització de les zones logístiques. El pla vigent a Stuttgart és el Regionalplan, aprovat el 2009, i a Hannover el nou Regionales Raumordnungsprogramm 2015 se situa en informació publica.

En el cas de la Region Stuttgart el gran impulsor de la seua creació va ser el mateix Govern del land de Baden-Württemberg. En cap moment no es va veure en la creació de l’ens metropolità una futura amenaça d’un nou “competidor polític”. Gens ni mica, sinó intel·ligència estratègica i enfocament win-win des del primer moment: El Govern del land considera que l’existència d’un govern metropolità en l’espai econòmic clau d’aquest (Daimler Benz, Bosch, Porsche, etc.) no solament afavoreix el desenvolupament econòmic i la competitivitat econòmica de la Region Stuttgart, sinó també la del land en conjunt a escala nacional i mundial. Així mateix, se sumen esforços quant a la negociació i la representació davant de la UE: tant la Region Stuttgart com el land de Baden-Württemberg tenen una oficina pròpia a Brussel·les. En el cas de la Region Hannover, els impulsors de la seua creació van ser la ciutat de Hannover, el Districte de Hannover (l’homòleg de la província a Espanya) i la Mancomunitat del Gran Hannover. La Region Hannover va assumir totes les competències del Districte de Hannover, que es va dissoldre. Tot un exemple que ensenya que la implantació d’ens metropolitans pot requerir una racionalització del mapa administratiu local existent, per a evitar duplicitats i encavalcaments de competències, i la proliferació innecessària de cada vegada més nivells burocràtics.

També cal assenyalar el cas de l’àrea metropolitana de Frankfurt. El 2011 es va crear per llei el Regionalvervand FrankfurtRheinMain, aprofitant les experiències d’institucions antecessores (lleis del 1975 i del 2000). Es tracta d’un ens metropolità plurifuncional, però sense legitimació política directa. L’interés d’aquest ens rau en el fet que és pioner en l’aplicació d’un instrument nou de planificació territorial expressament previst per la Llei federal d’ordenació del territori per als espais metropolitans: el Pla d’usos del sòl d’àmbit subregional. Implica, doncs, integrar en un únic document planificador el pla territorial subregional i els plans d’usos del sòl corresponents (els PGOU alemanys) amb l’objectiu de simplificar i agilitzar el procés planificador. El 2010 es va aprovar aquest tipus de pla per a l’àrea metropolitana de Frankfurt, que en aquest cas va suposar la desaparició de 75 plans d’usos del sòl.

També a Itàlia la qüestió metropolitana ofereix un escenari de nous impulsos. L’any 2015 marca l’inici de l’existència de les ciutats metropolitanes (città metropolitana), reconegudes per la Constitució italiana (reforma del 2001) i regulades per la Llei núm. 56, de 7 d’abril del 2014, relativa a disposicions sobre les ciutats metropolitanes, les províncies i sobre les unions i fusions de municipis. Hi ha 15 ciutats metropolitanes (Roma, Milà, Nàpols, Torí, Bari, Florència, Bolonya, Gènova, Venècia, Reggio de Calàbria, Trieste, Càller, Catània, Messina i Palerm). Van suposar la supressió de les províncies del mateix nom, i les competències respectives es van transferir a les ciutats metropolitanes, entre les quals la competència en matèria de planificació territorial. Com a bona pràctica de planificació metropolitana destaca el Pla Territorial de Coordinació Provincial (PTCP) aprovat ja el 2004 per la província de Bolonya. Aquest pla fa servir instruments innovadors de planejament urbanístic entre municipis veïns, els Acords territorials, per a l’elaboració conjunta del planejament urbanístic i l’aplicació de mecanismes de perequació financera intermunicipal. També per a la governança metropolitana Bolonya té a Itàlia el paper d’avantguarda (ja el 1994 la província de Bolonya, la ciutat de Bolonya i els municipis limítrofs van firmar un Acord per a la creació de la Ciutat Metropolitana de Bolonya).

En definitiva, el panorama que ofereix Espanya és el d’una gran desatenció des de l’acció pública a la qüestió metropolitana. Com pot veure’s, hi ha molta faena pendent. No hi ha excusa o cap justificació perquè Espanya, que en tants altres camps busca la convergència amb Europa, continue “desentonant” en aquesta qüestió estratègica amb les tendències actuals en països rellevants de la UE. Més que mai cal un replantejament de la governança i de la planificació territorial metropolitana.

Andreas Hildenbrand Scheid. Va nàixer el 1957 a la ciutat alemanya de Karlsruhe. Doctor per la Universitat de Sevilla, professor en el Departament d’Urbanística i Ordenació del Territori de l’ETS d’Arquitectura d’aquesta Universitat i funcionari del Cos Superior Facultatiu de Geògrafs de la Junta d’Andalusia.