¿Reforma de la Constitución o tercera República?

Mariano García Canales, catedrático que fue de Derecho Constitucional en la Universidad de Murcia, publicó en 1981 en la Revista de Derecho Político un artículo con el título “Los Intentos de Reforma de la Constitución de 1876”. Apenas tres años después de la entrada en vigor de la Constitución de la Segunda Restauración, analizó la experiencia de la Constitución de la Primera, advirtiendo implícitamente del riesgo que supone no hacer uso del procedimiento de reforma de la Constitución para la supervivencia de la misma. Ya se sabe que el desconocimiento de la propia historia condena a repetirla.

Muy buen conocedor de la historia constitucional española en general y de la del primer tercio del siglo XX en particular, tenía autoridad para hacer la advertencia que hizo y para hacerla, además, cuando había que hacerla, cuando se iniciaba la andadura de la nueva Constitución. La reforma de la Constitución no se puede dejar de tener presente nunca en una sociedad democráticamente constituida, porque es la única forma jurídicamente ordenada de renovar el principio de legitimidad en el que descansa el Estado Constitucional.

El Estado Constitucional se articula mediante la combinación de un principio de legitimidad y de un principio de legalidad. El principio de legitimidad está exclusivamente en la Constitución. El principio de legalidad está en el resto del ordenamiento jurídico. El principio de legalidad se renueva diariamente. Los órganos y los procedimientos a través de los cuales se crea el derecho, se lo ejecuta en términos generales y se lo aplica en los conflictos individuales no dejan de actuar en ningún momento.

El principio de legitimidad, por el contrario, únicamente puede renovarse mediante la reforma de la Constitución, que, justamente por eso, es un instituto exclusivamente constitucional. Las demás normas del ordenamiento jurídico no tienen cláusulas de reforma. El mismo órgano que las ha creado a través de un determinado procedimiento puede modificarlas o derogarlas siguiendo ese mismo procedimiento al día siguiente de haberlas creado.

Con la Constitución no ocurre lo mismo. Una vez aprobada la Constitución, deja de existir el órgano constituyente que la engendró. Por eso la Constitución tiene que prever qué órgano y de qué manera podrá introducir cambios en el texto aprobado por el constituyente.

Esta previsión constitucional no es una opción, sino una necesidad. Ninguna sociedad puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente originaria. Ninguna. La evidencia empírica de que disponemos es concluyente. Las constituciones que no se reforman se mueren. Esto no se puede dejar de tener presente nunca y más en circunstancias como las que presidieron el tránsito de las Leyes Fundamentales a la Constitución de 1978.

La Constitución se hizo como se pudo. Sin la Ley para la Reforma Política, aprobada por las Cortes Orgánicas, en la que se definió la composición del Congreso de los Diputados y el Senado, y sin el Real Decreto-ley de marzo de 1977 en el que se definió el sistema electoral de ambas Cámaras, posiblemente no se hubiera podido llegar al acuerdo constituyente al que se llegó en 1978. Parte sustancial de ese acuerdo es preconstitucional y fue definido por la Cortes de Franco y por el Gobierno no democrático presidido por Adolfo Suárez antes de las elecciones del 15 de junio de 1977.

El déficit democrático con el que arranca la Segunda Restauración constitucional de la monarquía es muy notable. La proyección del “Antiguo Régimen” en el Estado Democrático es muy pronunciada. Dicha proyección debería haber sido corregida haciendo uso de la reforma de la Constitución.

Cuando le explicaba el proceso constituyente de 1978 a los alumnos, me remitía siempre a la experiencia constituyente de la Ley Fundamental de Bonn. Los alemanes hicieron su Constitución tras la experiencia del Tercer Reich y la derrota en la Segunda Guerra Mundial. Aprobaron la Constitución bajo una vigilancia muy intensa por parte sobre todo de los Estados Unidos. Se trataba, en consecuencia, de una norma con un déficit de legitimidad importante, que ha sido compensada con el uso frecuente de la reforma de la Constitución. En 62 ocasiones ha sido reformada la Ley Fundamental de Bonn. Y las mayorías exigidas son las del artículo 168 de la Constitución española, dos tercios del Bundestag y del Bundesrat. Esa renovación continuada del principio de legitimidad es la que le ha permitido tener la aceptación que ha tenido y que posibilitó que la “Unificación” tras la caída del Muro de Berlín se hiciera con la Ley Fundamental de Bonn tal como estaba en ese momento. Se añadieron 5 nuevos Länder y punto.

En España hemos hecho todo lo contrario. En lugar de considerar la Constitución como un punto de partida para ir levantando las hipotecas que nos habían dejado los 40 años del Régimen del general Franco, la hemos convertido en un punto de llegada inamovible, en el que se han introducido dos reformas por mandato de la Unión Europea, una de manera limpia, la del artículo 13 para hacer posible el Tratado de Maastricht, y la otra, la del artículo 135, de contrabando, en la agonía del Gobierno Zapatero.

Pero nada más. El único intento de hacer una reforma que protagonizó el Gobierno presidido por José Luis Rodríguez Zapatero en 2006, para acabar con la preferencia del varón en la sucesión de La Corona, incorporar el mapa autonómico a la Constitución, definir las relaciones entre el Derecho comunitario y el derecho interno y hacer del Senado una verdadera Cámara de representación territorial, no llegó siquiera a tramitarse parlamentariamente.

Han pasado 41 años desde la entrada en vigor de la Constitución. Es obvio que la España de 2019 no es la de 1977-78. Es obvio, además, que desde 2015, si no antes, son notables los síntomas de agotamiento del sistema político definido en la Constitución. La sociedad española no es capaz de hacer una síntesis política de sí misma para poder autogobernarse. Por eso estamos teniendo que repetir elecciones.

En lo que a la reforma de la Constitución se refiere, la Segunda Restauración cada vez se parece más a la Primera. Mariano García Canales finalizó su artículo sobre la Constitución de 1876 con las siguientes palabras: “Su necesaria reforma sobre aspectos concretos ni siquiera se intentó seriamente. La Constitución se convertía así en un escudo de intereses y grupos para los que lo preferible fue siempre el inmovilismo, aunque este resultara suicida”.

En esas estamos.