Reforma del sector eléctrico: un paso para adelante y cuatro pasos para atrás

Un paso para adelante y cuatro pasos para atrás… Así es el balance de los cambios regulatorios introducidos por el Gobierno en el sector eléctrico desde julio de 2013. Empecemos por el paso adelante.

Febrero de 2014. El Gobierno remite a la CNMC una propuesta de Real Decreto que establece la nueva metodología para fijar los precios de la electricidad en los hogares. A partir de abril de 2014, los precios que pagará el consumidor doméstico serán los que fije hora a hora el mercado de la electricidad. Para aquellos hogares que todavía no dispongan de contadores “inteligentes” (que registran el consumo horario), la facturación se realizará en función de unos perfiles de demanda para un hogar representativo, según el precio medio del mercado en el periodo de facturación. Este mecanismo sustituye a las subastas CESUR que, desde Julio de 2009, servían para fijar la Tarifa de Último Recurso (TUR) a la que estaban acogidos la mayor parte de los hogares, y que además servía de referencia para los precios negociados en el (mal denominado) “mercado libre”.

Hay que decir que esta medida había sido reclamada desde hacía tiempo desde varios ámbitos: desde el propio órgano regulador (con ciertos matices), desde el ámbito académico (yo misma, entre otros, he abogado por ello en varios artículos), y desde la sociedad civil (también Economistas Frente a la Crisis, asociación a la que pertenezco, lleva tiempo reclamándolo). La supresión de las subastas CESUR y su sustitución por los precios del mercado estaba también incluida en la ponencia que aprobó el Partido Socialista en la Conferencia Política que celebró hace seis meses.

Y constituye un paso adelante por varios motivos. Primero, las subastas CESUR han encarecido el precio de la electricidad frente a los precios del mercado eléctrico en un 15%. Ello, unido a otras partidas de costes ligadas al sistema TUR-CESUR, ha supuesto unos sobrecostes de 1.000M€/anuales. Es decir, unos 4.500M€ desde julio de 2009. En este sobrecoste han confluido una serie de factores e incentivos ligados al propio diseño del sistema. Por una parte, los intermediarios financieros presentes en la subasta CESUR exigían primas de riesgo por asegurar al consumidor un precio de la electricidad constante durante tres meses. Y por otra, las empresas eléctricas, a quienes no perjudica la volatilidad de precios en la misma medida porque venden su producción a esos mismos precios, no tenían incentivos –más bien, tenían los incentivos contrarios– a introducir presión competitiva en la subasta y así recortar los precios de la subasta. La razón es sencilla: una menor TUR hubiera supuesto menores márgenes a sus propias empresas comercializadoras, cuyas ofertas en el mercado libre estaban en su mayor parte indexadas a la TUR.

El Gobierno ha abandonado sus pretensiones iniciales de sustituir la CESUR por otro sistema de subastas. De hecho, el propio ministro había hablado de subastas mensuales, solapadas, para distintos productos…Pero todo ello hubiera añadido complejidad y opacidad a la ya opaca regulación eléctrica, y no hubiera eliminado los márgenes que las subastas sumaban a los precios del mercado diario de la electricidad.

Con la nueva regulación, que traslada al consumidor directamente los precios del mercado diario, el consumidor pagará precios que serán más volátiles, porque volátil es la producción renovable –que deprime los precios de mercado– y volátiles son también los precios de los combustibles fósiles –gas, carbón– que determinan los precios del mercado que perciben todas las centrales. Pero, en media, el consumidor pagará precios menores. Y además de rebajar su factura eléctrica, podrá tomar decisiones más eficientes para el sistema porque una parte de su consumo se desplazará de las horas de mayor precio (que son las de mayor demanda), a las horas de menor precio (las de menor demanda), en las que el aumento del consumo genera menores costes que los costes que ahorra la reducción del consumo en las horas punta de demanda.

Pero un paso adelante, por bienvenido que sea, no nos hace olvidar los diez pasos que el Gobierno ha adoptado, hacia atrás. De los 5.000M€ de déficit estructural del sector eléctrico, quedan 4.000M€ sin solucionar, o mejor dicho, 4.000M€ para los que la solución del Gobierno es contraproducente. Veamos.

Enero de 2013. En su pretensión de solucionar el déficit tarifario como si de un juicio salomónico se tratara, el gobierno aprueba nuevos impuestos a la producción eléctrica. Pero estos impuestos –que no nos engañen– quienes realmente los pagan son los consumidores, porque las empresas eléctricas tienen la capacidad de trasladar íntegramente esos impuestos a precios, neutralizando el efecto que tienen sobre su cuenta de resultados. Esos impuestos también los han soportado algunas centrales del Régimen Especial –principalmente, centrales solares y cogeneración– porque, al cobrar tarifas fijas, no se benefician de la subida de precios del mercado. De este reparto salomónico, las eléctricas convencionales sólo han soportado el 6% del coste; consumidores y Régimen Especial, el 72% y el 22% restantes.

Julio de 2013. El Gobierno aprueba el Real Decreto 9/2013 para atajar el Déficit Tarifario, pero lo hace a partir de un diagnóstico desenfocado. Su solución pasa por aplicar recortes con carácter retroactivo a la retribución de la renovables porque “las renovables son las culpables” –como reza el mantra que repiten desde hace años las empresas eléctricas convencionales, del que se hacen eco la mayor parte de los medios de comunicación, con un objetivo que no es otro que el conseguido–. Recién publicada la Propuesta de Orden Ministerial que fija la nueva regulación –trasnochada– para las renovables, sabemos que el recorte se cifra en 1.750€/anuales –recorte que atenta contra la seguridad jurídica, y cuyos costes en forma de pérdida de reputación para España están todavía por manifestarse en toda su plenitud–. Atentos a la pérdida de liderazgo y tejido industrial en España en esta área, a la pérdida de inversiones extranjeras… Y a la resolución de los arbitrajes internacionales y de las decisiones de los tribunales europeos cuando se pronuncien sobre la retroactividad de los recortes.

En su diagnóstico del déficit tarifario, el Gobierno se olvida de los 2.000-3.000M€/anuales que en órdenes de magnitud reciben de sobre-retribución –frente a lo comprometido en el momento de su inversión– las centrales nucleares e hidroeléctricas. Y se olvida también de otras ineficiencia regulatorias que suman los 1.000M€ restantes. De haberse hecho un diagnóstico correcto del Déficit Tarifario y de haberse adoptado medidas acordes, hubiera sido posible frenar la sangría del déficit sin cargar la factura sobre consumidores y renovables.

Diciembre de 2013. El pleno del Congreso aprueba la nueva Ley Eléctrica 24/2013, que no hace sino ahondar en los problemas que creó la Ley del 1997. Hemos dejado pasar una oportunidad para acometer la reforma del sector eléctrico que sigue pendiente.

Pero, por si esto se nos había pasado desapercibido, la subasta CESUR – celebrada el mismo día que se aprobaba la Ley– nos recordaba que tras el elevado precio de la electricidad en España no están ni los impuestos ni de las mal llamadas subvenciones medioambientales –como han querido hacernos creer las empresas eléctricas con la bombilla de su reciente campaña publicitaria– , sino el propio mecanismo de fijación de precios que sumaba primas a los precios del mercado que ya de por sí sobre-retribuye la producción eléctrica con fuentes convencionales.

Febrero de 2013. Se nos distrae la atención de las cuestiones de fondo con una nueva restructuración tarifaria, que da más peso al término fijo de potencia, y menos peso al término de energía. Esta medida constituye una subida encubierta del precio de la electricidad –que la CNMC ha cifrado en un 2,3%– desincentiva el ahorro y la eficiencia energética, afecta desproporcionalmente más a las zonas climáticas más frías de España –donde se recurre menos a la calefacción y refrigeración eléctricas–, y también más a los hogares con menor consumo, que son aquellos con menor nivel de renta. Y no olvidemos que ya son 4.000.000 los españoles en situación de pobreza energética.

En definitiva, la supresión de las CESUR es un paso adelante pero queda desandar los cuatro pasos dados hacia atrás. El Gobierno anuncia nuevas reformas del sistema de fijación de precios. Estaremos atentos a que, esta vez, sean en la buena dirección.

Natalia Fabra es Profesora del Departamento de Economía de la Universidad Carlos III de Madrid