Por qué el estado de alarma sigue siendo imprescindible

De la Covid-19 vamos sabiendo cada vez más, pero queda mucho todavía por saber. El virus está demostrando una enorme capacidad para sorprendernos. No podemos, en consecuencia, anticipar en este momento cuanto tiempo tendremos que convivir todavía con él. Lo único razonablemente seguro es que tenemos que contar con su presencia de manera indefinida.

El potencial perturbador del virus es indiscutible. Se ha apoderado del espacio público y nos ha obligado a los seres humanos a confinarnos en nuestras casas en los momentos peores o a tener que adoptar medidas de protección en nuestras relaciones sociales cuando esos momentos consideramos que los hemos superado. Provisionalmente, ya que no puede descartarse un retroceso y tener que volver al confinamiento. Con alcance localmente determinado con seguridad, pero con el riesgo incluso de tener que volver a hacerlo con alcance general.

Para hacer frente a la emergencia generada por un virus de esta naturaleza el ordenamiento jurídico español únicamente dispone de un instrumento jurídico constitucionalmente indiscutible: el estado de alarma. Es el único instrumento que proporciona la seguridad jurídica necesaria para hacer frente con garantía a la pandemia.

Lo es tanto desde un punto de vista procesal como desde un punto de vista sustantivo.

Desde un punto de vista procesal, porque la decisión de activar el estado de alarma la adopta el Gobierno de la Nación, al que la Constitución se refiere en el primer artículo del Título IV, “Del Gobierno y de la Administración”, con las siguientes palabras: “El Gobierno dirige la política interior y exterior...” (art. 97). No hay momento en que sea más visible esa tarea de dirección política que cuando hay que hacer frente a una crisis, especialmente si alcanza la dimensión de la generada por la Covid-19.

Dicha decisión inicialmente gubernamental, se convierte en decisión parlamentaria a partir del decimoquinto día de la vigencia de la declaración gubernamental. Desde ese momento es el Congreso de los Diputados el único órgano constitucional competente para decidir sobre el estado de alarma. En la Constitución no se establece límite temporal alguno a la declaración del estado de alarma parlamentario. El Congreso de los Diputados puede decidir que el estado de alarma estará declarado hasta tanto no se disponga de una vacuna o se haya alcanzado una forma de hacer frente al virus que no exija la permanencia de dicho estado.

Desde un punto de vista sustantivo, porque la declaración del estado de alarma no impone que se tengan que tomar ninguna medida, sino que simplemente “habilita” a la “autoridad competente” para que “pueda” adoptar las que estime necesarias dentro de los límites establecidos por la Constitución, desarrollados por la Ley Orgánica 4/1981 y concretados en la propuesta de Decreto que el Gobierno tiene que remitir al Congreso de los Diputados, a fin de que este lo apruebe en los términos en que le ha sido enviado o lo modifique de la manera que le parezca oportuno.

El estado de alarma puede ser declarado por el Congreso de los Diputados de manera indefinida y modulado por el mismo Congreso en su aplicación en cualquier momento de la vigencia de la declaración. Es un instrumento de protección que no obliga a nada, pero que permite que el Congreso de los Diputados y el Gobierno (o el Gobierno de una Comunidad Autónomas, si se limita la aplicación de las medidas al territorio de dicha Comunidad) conjuntamente puedan hacer lo que se considere necesario para hacer frente a la emergencia.

El estado de alarma, a diferencia de los estados de excepción y de sitio, está definido de forma muy dúctil. Los estados de excepción y sitio tienen que ser declarados simultáneamente en todo el territorio del estado, sin margen alguno para la intervención de los poderes públicos de las Comunidades Autónomas y con una duración determinada que, en ningún caso, puede ser indefinida. Son estados sustancialmente resistentes a la descentralización política y a su prolongación indefinida en el tiempo.

El estado de alarma, por el contrario, puede ser declarado inicialmente en todo o en parte del territorio del Estado y, una vez declarado en todo el territorio del Estado, puede circunscribirse su aplicación concreta a una parte, que no tiene por qué ser siquiera una Comunidad Autónoma en su totalidad, sino que pude serlo una provincia, un municipio o incluso un barrio. Lo que sí queda claro es que, en el momento en que el estado de alarma se circunscribe a una parte del territorio del Estado “la autoridad competente” pasa a ser el Presidente de la Comunidad Autónoma en la que se incluye esa parte del territorio del Estado (art. 7 LO 4/1981).

Ninguna de las dificultades con las que se ha encontrado la presidencia de la Generalitat de Catalunya para hacer frente al brote surgido en Lleida, las hubiera tenido si en España estuviera vigente el estado de alarma. El Presidente de la Generalitat hubiera pasado a ser la “autoridad competente” y hubiera podido adoptar todas las medidas que ha adoptado con plena seguridad jurídica para él y, lo que es más importante, para la población afectada.

El estado de alarma no es un instrumento de “centralización política”. Puede serlo si el Congreso de los Diputados decide que lo sea, porque entienda que la crisis obliga a que se dé una respuesta uniforme en todo el territorio del Estado. Pero lo normal, ante una crisis como la del Covid-19, que se expresa de manera diferenciada en las distintas Comunidades Autónomas, es que el estado de alarma sea el paraguas bajo el que se cobije el Presidente de la Comunidad Autónoma para hacer de manera constitucionalmente indiscutible lo que tenga que hacer.

Desconfinada la población, pero vigente el estado de alarma, nadie hubiera podido poner el menor reparo a las medidas adoptadas por el President de la Generalitat. Nos hubiéramos evitado todas las dudas jurídicas que se han suscitado y que no solamente consumen un tiempo precioso en este tipo de crisis, sino que generan además zozobra e inseguridad en la población.

El estado de alarma no supone amenaza para nadie y es, sin embargo, una garantía para todos. Y una garantía susceptible de ser administrada en cada Comunidad Autónoma de acuerdo con las circunstancias locales en las que el virus se manifiesta.

En mi opinión, el Presidente del Gobierno debería convocar una Conferencia de los Presidentes de las Comunidades Autónomas y acordar entre todos una respuesta con vigencia indefinida para la emergencia que la Covid-19 representa, que todavía no ha finalizado. Un marco general susceptible de ser aplicado en cada Comunidad Autónoma de la forma en que la evolución del virus lo vaya exigiendo. Se podría contemplar un comité de seguimiento integrado por el Ministro de Sanidad y los Consejeros de las Comunidades Autónomas, que reforzara el pacto entre todos y que excluyera cualquier conflicto en la aplicación. 

El Acuerdo alcanzado debería ser remitido a continuación al Congreso de los Diputados, a fin de que éste procediera a la declaración formal del estado de alarma.

Visto lo que estamos viendo en España, y también fuera, creo que sería urgente hacer lo que propongo. No deberían volver a repetirse episodios como los que hemos vivido en estos últimos días.