Replantear la regulación del lobby: propuestas para un programa electoral
Ana Revuelta también es autora de este artículo
El curso comienza con unas elecciones generales a la vuelta de la esquina, pero, una vez más, la regulación del lobby a nivel nacional ha caído por completo en el olvido. No es que los intentos previos estuvieran muy bien encaminados: desde la primera mención del presidente Rajoy a una deseable regulación de los lobbies en febrero de 2013, seguida de dos resoluciones del Congreso en 2014, de las sucintas propuestas de distintos grupos parlamentarios que desembocaron en escasas deliberaciones de la ponencia para la Reforma del Reglamento del Congreso, todas las propuestas se han limitado prácticamente a solicitar la creación de un registro de lobistas ante el Congreso de los Diputados. Sin embargo, en el nivel autonómico, en diciembre de 2014, Cataluña aprobó su ley de transparencia y acceso a la información pública que incluye una compleja regulación de los grupos de interés, no sólo para la Generalitat, sino también para todos los gobiernos locales, universidades y entes instrumentales de dicha Comunidad Autónoma; y, en el ámbito local, el nuevo equipo de gobierno de la ciudad de Madrid, por ejemplo, acaba de anunciar que publicará las agendas para informar de los encuentros que mantienen los concejales con representantes de intereses.
Con ser voluntariosa, la creación de un registro de lobistas es una medida insuficiente para regular el lobby. A esta conclusión llegó Transparency International (TI) en un informe publicado este año tras analizar 19 países europeos y las principales instituciones de la UE, e incluso puede resultar perniciosa si supone abandonar cualquier tentativa de mejora una vez que existe algún tipo de registro, sea cual sea su efectividad.
Sin embargo, mejorar el marco regulatorio del lobby sigue siendo una necesidad apremiante, no sólo en España sino también en el resto de Europa, porque tal y como recoge el informe de TI, “actualmente, las prácticas de lobby injustas y opacas constituyen uno de los riesgos principales de corrupción a los que se enfrenta Europa, y seis de cada diez ciudadanos europeos consideran que su gobierno está gravemente influenciado por ciertos intereses particulares, o que éstos se han apropiado completamente del gobierno”. La consecuencia de ello es que las decisiones tomadas no siempre han apuntado al bien público / interés general para la economía, el medio ambiente y las personas en Europa. El sesgo de las decisiones públicas hacia ciertos poderosos grupos de interés (especialmente en el sector financiero) ha perjudicado también la reputación del conjunto de actores e instituciones públicas.
Cuando TI analiza la situación del lobby se fija en tres aspectos clave: la transparencia (¿quién busca influenciar, cuándo y cómo?), la integridad (¿se ejerce el lobby con profesionalidad y ética?), y la igualdad de acceso a los responsables públicos (¿tienen todos los grupos de interés similares posibilidades de influencia?). En dicho estudio comparativo, España queda en el 3er lugar empezando por el final en estos tres aspectos.
Pero para plantear mejoras, no podríamos simplemente buscar al mejor alumno en Europa y seguir sus pasos: todos los países suspenden en regulación del lobby. De haber un país modelo, tampoco podríamos haber copiado sin más su conjunto de medidas ya que una regulación del lobby debe pensarse específicamente para cada sistema jurídico-institucional. No obstante, TI detecta algunas buenas prácticas –y algunos grandes fallos- en distintos países, y sería oportuno fijarnos en ello para construir nuestro propio marco regulatorio del lobby. Lanzamos a continuación algunas pistas para los partidos que elaboran su programa electoral:
Registro de lobistas: Es sólo un aspecto más a considerar para abrir las decisiones públicas. De los países europeos que han implantado un sistema para registrar los contactos entre lobistas y decisores públicos (9 de 19), ninguno funciona realmente. Los registros resultan útiles para monitorear la influencia de los lobistas en procesos políticos si están bien diseñados y cumplen las siguientes condiciones: parten de una definición integral de “lobista” y solicitan información detallada (a quién representa, a quién busca influenciar, sobre qué política o medida, con qué recursos, qué argumentos esgrime), son registros obligatorios, son públicos, y vienen acompañados de un sistema de supervisión y sanciones.
En Europa, los registros mejor valorados son el de Eslovenia y Lituania (con numerosos requisitos de reporting). Igualmente, ambos países tienen una agencia para supervisar el registro, pero adolece de falta de medios. Un fallo importante es que la mayor parte de los lobistas quedan fuera del registro: la definición de “lobistas” se ciñe a los lobistas profesionales externos, no a las propias empresas, asociaciones, sindicatos, etc. que contratan sus servicios o que defienden sus intereses directamente, y que son realmente los principales interesados.
Agendas públicas: Para dar mayor transparencia a las reuniones entre representantes públicos y lobistas, un aspecto relevante es publicar de manera obligatoria las agendas de los políticos y altos cargos. En ausencia de un requisito obligatorio, los partidos, los parlamentarios y altos cargos de manera individual, pueden dar ejemplo informando del contenido de su agenda pública y los resultados de las reuniones. En Bruselas, varios eurodiputados publican regularmente su calendario, agendas, documentación recibida en las reuniones e incluso “listas de lobistas”. Al revisar la Directiva sobre derechos de autor de la Unión Europea, la eurodiputada responsable publicó en internet un informe de accountability que incluía una lista detallada y análisis de los encuentros solicitados y mantenidos con lobistas.
Huella legislativa: Más allá de la publicación de agendas, es importante dar cuenta públicamente del proceso - o huella - de cada propuesta de legislación y de política, para garantizar la transparencia y permitir saber si se ha producido influencia desproporcionada de algunos intereses sobre las decisiones públicas. En la mayoría de los países de la UE hay mecanismos de consulta pública, pero ni la consulta se hace sistemáticamente en todos los organismos gubernamentales, ni se ofrecen explicaciones detalladas acerca de qué puntos de vista influyeron en una decisión o política y por qué. Sólo Letonia y Polonia tienen previsto por ley algún tipo de huella legislativa. La huella legislativa debería ser un documento vivo y prácticamente actualizado en tiempo real.
Códigos de conducta para responsables públicos y lobistas: En la mayor parte de los países europeos, ni los lobistas ni los representantes públicos están sujetos a unas normas éticas y de transparencia. En realidad es común que los países dispongan de un código ético para funcionarios públicos, pero varios excluyen a los parlamentarios aunque sean importantes destinatarios del lobby. Por lo general los códigos son incompletos y sin orientaciones claras. Del otro lado, para los lobistas sólo Austria y Eslovenia disponen de un código de conducta obligatorio, e Irlanda, en su recientemente aprobada Ley de Regulación del Lobby, prevé que pueda llegar a adoptarse un código similar. En los demás países, los códigos de autorregulación de los lobistas son fundamentalmente voluntarios y por ello insuficientemente inclusivos, con supervisión débil y con escasas denuncias.
Un buen código para los empleados públicos debería precisar qué es aceptable en lobby y qué no lo es, en qué términos mantener la comunicación con grupos de interés, las obligaciones de documentar las reuniones o de informar a un superior en caso de ser contactados por lobistas de manera opaca o ilegal. Igualmente, los lobistas deberían cumplir un código estatutario con principios básicos para un lobby ético, en coherencia con la política de RSC de cada organización.
Comités de expertos y asesores: Sólo Portugal dispone por ley que la composición de los comités de expertos debe ser equilibrada. En prácticamente el resto de los países sigue siendo oculto su funcionamiento. En Lituania y Reino Unido, los lobistas tienen formalmente prohibido ser parte de un grupo o comité asesor a título propio. Sin embargo, esto no se prohíbe en ningún país a ejecutivos de empresa, con lo que existe un riesgo de que intereses no manifiestos tengan una influencia indebida en la elaboración de las políticas. Además de la composición equilibrada de los grupos, deberían darse a conocer las distintas posturas de los participantes y los debates mantenidos.
Puertas giratorias: Aunque suele haber generalmente algún tipo de limitación al ejercicio del lobby tras el desempeño de un cargo público o gubernamental, sólo en Eslovenia los legisladores tienen que acogerse también a estas reglas. Controlar los riesgos que pueden representar las puertas giratorias es complejo, pero el mejor mecanismo existente parece ser establecer periodos de carencia post-empleo público. Además, no siempre se aplica la ley, por lo que es necesaria una supervisión adecuada por un organismo independiente, con recursos y con poder para sancionar en casos de no respeto a las limitaciones post-empleo público, las reglas de conflictos de intereses, o de regalos y hospitalidad.
Participación en la toma de decisiones públicas: El objetivo final de una regulación del lobby es que los ciudadanos y grupos de interés puedan intervenir en condiciones de transparencia y de igualdad en los procesos de toma de decisiones legislativas y políticas. Por ello, es importante garantizar la convocatoria de procesos de consulta y publicar los resultados de los mismos, como se hace en Lituania, Eslovenia o Letonia, y fomentar la organización de concursos públicos para componer los comités de asesores y garantizar su equilibrio.
