El Consejo Económico y Social critica la “vaguedad” del anteproyecto de Ley de Agricultura y Ganadería de Andalucía

El anteproyecto de Ley de Ley de Agricultura y Ganadería de Andalucía, que lleva intentándose aprobar en la comunidad autónoma desde la pasada legislatura, “presenta un elevado carácter promocional”, adolece de “fuerza vinculante” y en algunos casos “carece del necesario carácter innovador”, cuando no presenta una “regulación imprecisa” que puede generar “inseguridad jurídica”. En términos tan duros se expresa el Consejo Económico y Social (CES) de Andalucía en el dictamen que acaba de emitir sobre la norma, todavía pendiente del informe del Consejo Consultivo de Andalucía, pese a que se prometía en el Parlamento de Andalucía para pasado año. 

Este dictamen refleja el problema con el que se han topado otros textos del Gobierno de Susana Díaz, como la Ley de Fomento del Emprendimiento o la Ley de Formación Profesional, por citar los dos ejemplos más criticados, o sea: escaso efecto regulador, mucha dependencia de un futuro desarrollo reglamentario sin plazo para ello y cierto carácter de compendio de lo que existe más que de una verdadera ley.

De este modo, tras recordar la “extraordinaria trascendencia” de una norma para un sector fundamental en Andalucía, el CES rechaza la “proliferación de preceptos cuyo contenido es puramente programático” y “carente de eficacia prescriptiva”. Considera por ejemplo que es “reiterativo” el uso de formas verbales del tipo “se desarrollarán”, “se establecerá” y de “encomiendas genéricas” a la consejería competente, para que “fomente”, “proteja” o “proporcione”. Por ello, anima a que el Gobierno de Andalucía corrija estas deficiencias o “quebrará las expectativas de quienes confían en la eficacia ordenadora de la norma”. Entre otras cosas, le pide la inclusión de directrices y pautas de actuación que orienten eficazmente la acción del ejecutivo y que, cuando se trate de remisiones a un posterior desarrollo reglamentario de la ley, se imponga “un plazo razonable de cumplimiento”.

Se trata de la segunda versión que revisa el CES, tras la frustrada de la pasada legislatura PSOE-IU y que llevó a los socialistas a volver a incluirla como compromiso en su pacto de investidura con C's. Pese a que el CES reconoce mejoras, considera que persisten errores, como los citados o como que el contenido ya está previsto en otras leyes, en la normativa comunitaria o incluso en la Constitución Española, “cuya virtualidad no pasa por su reiteración”.

Varapalo en 10 puntos

Destacamos a continuación 10 puntos en los que el CES, que no recibió este texto hasta el pasado 25 de enero pese a que fue aprobado en Consejo de Gobierno el 11 de octubre de 2016, ha sido especialmente insistente en la necesidad de mejorarlo: 

En el caso de los órganos de interlocución, donde el proyecto de ley prevé dos, ve necesaria una revisión para “delimitar con mayor profusión su carácter, atribuciones, régimen de funcionamiento y composición”. No está de acuerdo con la propuesta “toda vez que la composición prevista para cada uno de ellos no se corresponde con el alcance de las funciones que se le encomiendan”, tanto en el caso del Consejo Asesor Agrario como en el del Consejo Agroalimentario Andaluz.

Por otra parte, apunta que dado que no existe ninguna norma que defina el arrendamiento de larga duración, debería hacerse con esta ley. “La regulación contenida en el anteproyecto es tan excesivamente parca que ignora la situación de agricultores individuales o entidades que desde hace años cultivan algunas de estas tierras a las que accedieron por aplicación de la Ley de Reforma Agraria. Conforme a la regulación propuesta, no tendrían posibilidad alguna de acceder a la propiedad, al no contemplarse su situación en ninguno de los supuestos”, remarca.

Sobre la figura que permitirá la declaración de Zona de Protección Agraria, que fue presentada como una de las grandes novedades por la entonces consejera del ramo Carmen Ortiz, el CES cree que se hace con “una regulación imprecisa y carente de los elementos esenciales definitorios de este instrumento”. Indica que los presupuestos que justificarían esta declaración “constituyen conceptos jurídicos indeterminados, tan vagos en su formulación, que generan un espacio de discrecionalidad próxima a la arbitrariedad”. La regulación propuesta tampoco detalla los efectos de la declaración, “lo que merma su eficacia”.

En el apartado relativo a la infrautilización y degradación del suelo agrario, sostiene que como está previsto genera inseguridad jurídica, dada la “vaguedad” de su redacción. “El anteproyecto carece de una definición de suelo en procesos de degradación sin que exista ninguna norma que defina este concepto. Por lo tanto, para poder admitir este precepto, es necesario que se defina de forma precisa qué se entiende por un suelo en proceso de degradación y qué medidas correctoras deberían haberse tomado para evitar esa calificación”, apunta.

En relación a los factores de producción, llama la atención sobre que el texto no establece “medidas novedosas”, más allá de la “reiteración de obligaciones impuestas por disposiciones comunitarias” sobre vigilancia y control. Para no limitarse a criticar, el CES da ideas, como que se incluya en este precepto la obligación de la administración de fomentar el uso de fertilizantes orgánicos o que en materia de alimentación animal, “dada la extraordinaria dependencia de las importaciones”, se obligue a la implantación de cultivos proteicos.

Sobre el Foro Andaluz de la Cadena Alimentaria, reconoce la “meritoria” intención de su creación, pero opina que definirlo como “órgano de cooperación entre los diferentes eslabones de la cadena” le da un carácter participativo y por tanto “poco adecuado para encomendarle la tarea de seguimiento y denuncia de las prácticas de venta a pérdidas”, es decir por debajo de su coste de producción.

En otro orden de cosas, el CES propone que se incluya el término “ganadería”, junto al de “agricultura” en todas las referencias a actividades que no sean esencialmente agrícolas. O que, en su defecto, se ponga “sector agrario”, como inclusivo de los dos. Pese a que en los datos agrarios, la ganadería resulte menos relevante que la agricultura, pues aporta en torno al 15% de la producción, “no se puede obviar”. Junto a su contribución a la economía y a la generación de empleo, recuerda que la modalidad predominantemente extensiva en Andalucía “ha dado lugar a ecosistemas tan característicos en el territorios como la dehesa”.

El CES tampoco comparte la exclusión del sector forestal en el texto, ni siquiera cuando su producto tenga un destino no alimenticio, “toda vez que existen disposiciones del anteproyecto que le resultan de aplicación”, sino por el entorno en el que se desarrolla.

Por otro lado, el texto encomienda a la administración la tarea de desarrollar reglamentariamente iniciativas que favorezcan la recuperación y la donación de excedentes alimentarios, lo cual aplaude el CES, pero advierte de que esto no sólo requiere de una voluntad u obligación solidaria, sino que “presenta una compleja problemática que va desde garantizar la no penalización directa o indirecta del donante, hasta contar con entidades receptoras capaces de gestionar estos productos en caso de que el destino sea la alimentación humana, o con empresas dedicadas a su reutilización, en caso de uso distinto”.

En el régimen sancionador, también es crítico el dictamen y se aboga por una “revisión en profundidad” de las infracciones tipificadas. En esta línea, insiste en la necesidad de “evitar la infracción del principio non bis in idem y de dotar de plena seguridad jurídica su regulación”.

Finalmente, el CES no comparte que todas las remisiones a un futuro desarrollo de la ley con reglamentos no se concrete en plazos. “Consideramos oportuna la inclusión de una disposición final que establezca los plazos en los que la administración debe hacer efectivas las remisiones reglamentarias que contiene el texto”, concluye.

Datos del sector

Cabe recordar que con este texto se pretende regular por primera vez con rango de ley un sector que es de los más importantes en la economía de la comunidad autónoma. Supondrá que terminará de derogarse la Ley de Reforma Agraria, que marcó un hito hace más de 30 años, a la vez que llevará a modificaciones en la Ley de Calidad Agroalimentaria y Pesquera y en la Ley de Interprofesionales Agroalimentarias.

Como el propio CES destaca en su dictamen, en Andalucía la relevancia del sector la muestran datos como que haya 55 productos sujetos a distintivos de calidad; sea pionero en el empleo de la lucha biológica para el control de plagas; y líder en cuanto a la superficie de producción ecológica. Su producción se situó en 2016 por encima de los 12.400 millones de euros. Hoy día, la agricultura, la ganadería y la silvicultura mantienen a más de 450.000 afiliados a la Seguridad Social y ocupan de forma directa a más de 245.000 personas.

En paralelo, ha facilitado el desarrollo de una potente agroindustria, que ocupa el segundo lugar en la producción industrial de Andalucía, con un 21% del total de su valor, y emplea a 46.465 personas. El 24% del empleo generado por la industria de Andalucía está vinculado a la agroindustria. Los productos agroalimentarios exportados desde Andalucía en 2016 ascendió a 10.028 millones de euros, lo que supuso el 39% del total, generando un saldo comercial positivo de 6.231.