Sin renovación no hay refrendo

Las Cortes Generales, en cuanto “representantes del pueblo español” en el que reside la soberanía nacional, no están nunca “en funciones”. Se renuevan con puntualidad cada cuatro años por elección directa de los ciudadanos, sin posibilidad de prórroga de ningún tipo. La fecha de la disolución de las Cortes Generales y de convocatoria de las elecciones generales es la misma y no se puede posponer en ningún caso, así como tampoco se puede posponer la constitución de las nuevas Cortes Generales tras la celebración de las elecciones. La Diputación Permanente cubre el periodo que va del momento de la disolución de las antiguas hasta el de la constitución de las nuevas.

El Gobierno, en la medida en que no es elegido directamente por los ciudadanos, sino por el Congreso de los Diputados, del que recibe su legitimación democrática, sí puede “estar en funciones”. De hecho, lo está siempre en el periodo que media entre dos legislaturas. Pero solo puede estarlo de manera temporalmente limitada. Celebradas las elecciones y constituidas las Cortes Generales, se tiene que proceder a la investidura del presidente del Gobierno, quedando disueltas las Cortes si la investidura no se produce en el plazo de dos meses. El vínculo entre la renovación de las Cortes Generales y la del Gobierno es indisoluble. Obedecen ambos a una misma manifestación de la voluntad de los ciudadanos en las elecciones generales. 

Durante el tiempo que está “en funciones”, el Gobierno tiene limitada su capacidad para actuar como tal. Porque la legitimidad democrática a la que responde su existencia es una legitimidad pretérita, que caducó con la disolución del Parlamento que lo eligió. El límite para actuar que le supone “estar en funciones” deriva directamente de la caducidad del principio de legitimidad democrática que estuvo en su origen.

El Consejo General del Poder Judicial no es elegido tampoco por los ciudadanos de manera directa. Es elegido por un periodo de cinco años por el Congreso de los Diputados y por el Senado por mayoría cualificada de tres quintos. 

En principio el CGPJ no debería estar nunca en funciones. El Congreso de los Diputados y el Senado, por imperativo constitucional, deberían proceder a su renovación cada cinco años, de acuerdo con la manifestación de voluntad expresada en las urnas por los ciudadanos en las últimas elecciones generales. Pasados los cinco años del mandato establecido por la Constitución, el CGPJ carece de legitimación democrática, ya que el Congreso de los Diputados y el Senado que los eligieron dejaron de existir. En consecuencia, el principio de legitimidad democrática al que debe su existencia ya ha caducado. 

El principio de discontinuidad es el que preside la vida de la institución parlamentaria. Las legislaturas no son vasos comunicantes, sino compartimentos estancos. La legitimidad democrática recibida del Congreso y del Senado en una legislatura no puede proyectarse a la legislatura siguiente, excepto en el periodo de tiempo que está expresamente previsto en la Constitución: un año en el caso del CGPJ, ya que el mandato parlamentario es de cuatro años y el de los miembros del CGPJ, de cinco. De los cinco años de mandato de los miembros del CGPJ siempre hay uno en el que se superponen la legitimidad democrática del Congreso de los Diputados y del Senado elegidos en dos convocatorias electorales. Esa es la única excepción contemplada por el constituyente. La renovación de la legitimidad democrática que se produce con cada legislatura también afecta al CGPJ, aunque con esta desviación de un año.

El CGPJ no renovado, es decir, “en funciones”, desde la perspectiva del principio de legitimidad democrática, se encuentra en una posición tan deficitaria como aquella en la que se encuentra el Gobierno “en funciones”. Un CGPJ “en funciones” es, en consecuencia,  una “anomalía democrática”. Justamente por eso, no está legitimado para desempeñar las funciones “de gobierno del poder judicial” que el órgano tiene atribuidas. 

Así lo reconoce la propia LOPJ en el artículo 570.2, en el que contempla el supuesto de que ni el Congreso de los Diputados ni el Senado cumplan con su obligación de renovar a los miembros del CGPJ. En tal caso el CGPJ sigue “en funciones”, debiendo entenderse, por contraposición al supuesto contemplado en el 570., en el que una Cámara sí cumple con su función y la otra no, en cuyo caso el CGPJ se constituye “en plenitud de funciones” con los diez miembros nuevos y los diez antiguos, “pudiendo desde entonces ejercer todas sus atribuciones”. 

En mi opinión, el artículo 570.1 LOPJ es anticonstitucional, ya que el legislador no puede combinar legitimidades democráticas procedentes de diversas legislaturas, pero, en todo caso, lo que el legislador deja claro es que, cuando no se ha renovado la legitimidad democrática por ninguna de ambas Cámaras, el CGPJ carece por completo de legitimidad y no puede, en consecuencia “ejercer todas sus atribuciones”. 

No puede ejercer, en consecuencia, las más importantes de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y de los presidentes y magistrados. Hasta que no haya renovación del CGPJ, no se puede proceder a tales nombramientos. 

El CGPJ, motu proprio, debería abstenerse de proceder a tales nombramientos, pero en el caso que no lo hiciera, el Gobierno dispone de un instrumento para impedirlo. 

En el artículo 634 de la LOPJ, justamente por la importancia que tiene la atribución de nombramiento de presidentes y magistrados, se dispone que tendrán que hacerse por Real Decreto. “Adoptarán la forma de Real Decreto, firmado por el Rey y refrendado por el Ministro de Justicia, los acuerdos del Consejo General del Poder Judicial sobre el nombramiento de Presidentes y Magistrados”, dice textualmente el artículo 634.1 LOPJ. 

Quiere decirse, pues, que sin el refrendo del ministro de Justicia no se puede proceder al nombramiento de presidentes y magistrados. El presidente del Gobierno debería dar instrucciones al ministro de Justicia, a fin de que se abstuviera de refrendar ningún Real Decreto dictado por un CGPJ en funciones. 

En mi opinión debería llevarse el asunto al Consejo de Ministros y adoptar un acuerdo con carácter general en el sentido de que el ministro de Justicia refrendará los Reales Decretos de nombramiento dictados por un CGPJ en plenitud de funciones y no refrendará los dictados por un CGPJ “en funciones”. Debería fijarse este criterio con carácter general, porque es el único coherente con el principio de legitimación democrática del Estado.

El Gobierno de la Nación tiene la obligación de hacer respetar la decisión constituyente del artículo 1 de la Constitución, en cuyo apartado 1 España se define como un Estado social y democrático de derecho y en cuyo apartado 2 se establece que el principio de legitimidad democrática es, por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional en una de sus primeras sentencias, la STC 6/1981, “la BASE de TODA nuestra organización jurídico-política”.

No se puede admitir el ejercicio desviado de atribuciones constitucionales por parte de ningún órgano constitucional, como sería el nombramiento de presidentes y magistrados por un CGPJ en funciones. El Gobierno tiene la obligación constitucional de oponerse a ello. Y dispone del instrumento para hacerlo.