La corta vida de la ley andaluza 'antidesahucios': de cómo el derecho a la propiedad tumbó la función social de la vivienda

El proyecto de ley de vivienda del Gobierno de Pedro Sánchez, aún por redactar, es el primero de ámbito estatal que desarrolla una idea recogida en la Constitución española, a saber, que la vivienda debe tener una función social y que la propiedad privada debe estar limitada por dicha función. En 2013, en Andalucía, otro Gobierno de coalición de izquierdas (PSOE e IU) ya trató de desarrollar esa misma idea en una norma autonómica: la Ley de Función Pública de la Vivienda, conocida popularmente como “ley antidesahucios”. Aquella norma planteó retos mucho más ambiciosos que el proyecto pactado esta semana por Sánchez y Unidas Podemos: por primera vez permitía a un Gobierno autonómico sancionar a las entidades bancarias por no sacar sus casas vacías al mercado y expropiar temporalmente las viviendas a aquellos bancos que estuvieran a punto de desahuciar a familias en riesgo de exclusión.

La ley andaluza antidesahucios nació primero como decreto ley por la vía urgente en abril de 2013. “Era necesaria una acción normativa absolutamente inmediata”, reconoce la sentencia que tumbó la ley, para garantizar el artículo 47 de la Constitución que reconoce el derecho a una vivienda digna. La Junta le otorgaría rango de ley en septiembre de ese mismo año, pero solo estuvo en vigor unos meses porque, en enero de 2014, el Gobierno de Mariano Rajoy logró paralizarla cautelarmente con un recurso ante el Tribunal Constitucional. Un año y medio después, los jueces declararon nulos los artículos más ambiciosos de la ley (expropiación temporal y sanciones). Antes de su paralización, el decreto ley había iniciado 18 expedientes de expropiación de viviendas a bancos y tenía en espera 520 solicitudes de posibles beneficiarios (ninguna prosperó).

La sentencia, que puede marcar el paso jurídico de la futura ley estatal, ya dirimió el pulso entre dos ideas recogidas en la Constitución: los jueces debían resolver si el derecho a la propiedad privada de una vivienda estaba limitado por la función social que la Carta Magna exige a ese derecho. El fallo primó el derecho de propiedad privada por encima de la función social. La ley del Gobierno PSOE–Unidas Podemos, al tener rango estatal, no corre el mismo riesgo de ser paralizada de forma cautelar por invasión de competencias. Pero Pablo Casado ya ha anunciado que las comunidades y ayuntamientos gobernados por el PP recurrirán la norma al TC, y la doctrina constitucional recogida en la sentencia contra la ley andaluza recoge algunos de los argumentos de los populares en defensa del derecho de propiedad privada y de la autorregulación del mercado inmobiliario.

Veto del Gobierno y alarma en Bruselas

El Alto Tribunal falló a favor del Gobierno de Rajoy admitiendo “la invasión de competencias del Estado” de la ley andaluza de vivienda. La construcción es uno de los motores de la economía española (el otro es el turismo) –había caído hasta el 6,1% del PIB nacional cuando se inicia este debate–, y la política económica es una competencia exclusiva del Estado, aunque las políticas de vivienda estén en manos de comunidades y ayuntamientos. En 2012, un año antes de que Andalucía aprobase su ley antidesahucios, la Administración Rajoy había impulsado un plan de rescate a la banca para salir de la crisis financiera, consistente en solicitar a la UE un préstamo de 41.000 millones de euros.

En esa tesitura, la idea de expropiar activos inmobiliarios a entidades financieras no encajaba con el contexto económico internacional. Incluso la Comisión Europea alertó de que la norma andaluza podía poner en riesgo el plan de rescate a la banca española. “No se puede descartar que la legislación [andaluza] tenga efectos negativos significativos sobre los mercados financieros y las instituciones en España”, advirtió el comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, Olli Rehn, en una carta dirigida al Ministerio de Economía, reconociendo que Bruselas carecía de competencias para bloquear la norma, pero apelando al memorando de entendimiento ligado al plan de rescate a la banca española.

En 2018, tres años después de que el Constitucional tumbase la ley antidesahucios, España alcanzó la cifra récord de 72.000 levantamientos hipotecarios (desahucios), según datos del Consejo General del Poder Judicial. En España, los medios de comunicación empezaron a publicar casos de suicidios de personas que estaban a punto de ser desahuciadas de sus casas por la imposibilidad de afrontar los pagos. El clamor social que hay hoy contra las eléctricas y la escalada diaria en los precios de la luz es similar al que hace una década se vivía con los desahucios.

El número se ha reducido considerablemente –en lo que va de año se han registrado 10.961 desalojos–, pero sigue existiendo un problema sociológico en el acceso a la vivienda, un derecho constitucional inaccesible para muchos. Sobre todo para los jóvenes. Según datos de la Consejería de Vivienda de la Junta, Andalucía cuenta con el 45,6% de jóvenes de entre 26 y 36 años no emancipados, unos 475.000 jóvenes que no pueden pagarse la entrada de un piso.

Paro juvenil, emancipación y pisos vacíos

Andalucía es una región con un 47% de los menores de 25 años en paro, 8,6 puntos más que la media española y 30 puntos más que la media europea. Con una renta media inferior a 19.000 euros anuales, cuatro de cada diez andaluces vive por debajo del umbral de la pobreza, y con tres de las capitales más tensionadas del mercado inmobiliario para comprar o para alquilar: Málaga, Sevilla y Cádiz.

En 2016, el gabinete jurídico de la Junta defendió su ley ante los jueces del Constitucional con datos oficiales que hoy es imposible obtener del actual Gobierno de Juan Manuel Moreno: 548.669 viviendas vacías en Andalucía; el 16,9% de las viviendas habitadas estaban arrendadas y la demanda de pisos de alquiler sobrepasaba las 50.000 unidades familiares. “Existe un desorbitado parque de viviendas sin uso o infrautilizado y una demanda insatisfecha, con una oferta insuficiente y a precios no adecuados (...) por lo que se hace urgente potenciar su uso, mediante las distintas medidas contempladas en este decreto ley, en un contexto de crisis económica como el que venimos padeciendo”, decían los argumentos jurídicos de la Junta, recogidos en la sentencia del TC.

En España, las políticas de viviendas están descentralizadas y Casado ha anunciado que todas las comunidades y consistorios gobernados por el PP –prácticamente la mitad del país– no desarrollarán la ley estatal y además la recurrirán ante el Constitucional. Este camino de abajo arriba no impedirá que la norma se ejecute hasta que el tribunal dicte una sentencia definitiva –al contrario de lo que ocurrió con la andaluza–, pero los argumentos jurídicos del debate son casi un calco de la sentencia del 2016 contra la norma andaluza. Entonces, como ahora, se enfrentó la idea de intervencionismo del Estado en las políticas públicas con la autorregulación del mercado inmobiliario, piedra de toque de conservadores y liberales. La inseguridad jurídica que amenaza el futuro texto de la ley de vivienda anunciada por Sánchez tiene un antecedente claro en el litigio andaluz.

Intervencionismo vs. desregulación

El fallo del TC tumbó la mayor apuesta de la ley antidesahucios, no solo por invasión competencial, sino porque tres artículos “no respetaban el derecho de propiedad recogido en la Constitución”: uno, el que obligaba al propietario de una vivienda a “destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así establezca el planeamiento y la legislación urbanística”. Los jueces concluían que este punto violentaba el derecho constitucional a la propiedad de una vivienda.

Los otros dos artículos eran los que definen qué es una vivienda deshabitada a efectos de imponer sanciones, a saber, aquellas que están en manos de entidades jurídicas, como bancos, pero nunca en manos de personas físicas. Por último, los magistrados declararon inconstitucional la disposición adicional segunda que obligaba a la Junta a gestionar medidas “de respuesta habitacional” a las personas que tengan que ser desalojadas por impago de sus pisos de alquiler, por considerarla “discriminatoria”.

Más expectativas que impacto real

La ley andaluza antidesahucios no formó parte del pacto de Gobierno PSOE–IU. La norma fue iniciativa de los comunistas y llevaba la firma de la consejera de Vivienda, Elena Cortés (IU), y del presidente de la Junta, el socialista José Antonio Griñán. Durante su tramitación previa y durante el corto espacio de tiempo que estuvo en vigor, generó un profundo debate social y político en torno al problema de la vivienda pública, los desahucios, la necesidad o no de que las administraciones intervengan para regular el mercado inmobiliario...

El impacto real de aquella ley fue muy inferior a las expectativas que se habían generado, reconocen hoy quienes impulsaron aquel proyecto. Posteriormente el Gobierno socialista ya en manos de Susana Díaz abandonó la idea de la expropiación y la sustituyó por la Ley de Tanteo y Retracto, que daba preferencia a la Junta a comprar la vivienda a un banco antes de que desahuciase a una familia en riesgo de exclusión.

La nueva norma se aprobó en la pasada legislatura y contó con los votos justos en el Parlamento para salir adelante, de PSOE y Ciudadanos (55). PP y Podemos se abstuvieron (48) y los cinco diputados de IU, autora de la ley antidesahucios, se quedaron solos en su rechazo frontal: “Esta ley es un churro político, una chapuza y un ridículo espantoso”, sentenció la diputada de IU, Inmaculada Nieto.